Título: Cadê o pré-sal?
Autor: Hochstetler , Richard Lee
Fonte: Valor Econômico, 28/05/2009, Opinião, p. A10

Promover os leilões para exploração significa atrair capital privado para investimento, sem onerar o Estado

A descoberta do pré-sal no fim de 2007 estimulou o governo federal a repensar o atual marco regulatório do setor. As áreas pertencentes ao pré-sal deixaram de ser licitadas à iniciativa privada. Promoveu-se uma intensa discussão nacional acerca da possibilidade real do Brasil se tornar um grande produtor de petróleo e da melhor maneira de se explorar toda essa riqueza. Duas propostas se destacaram: manter o atual marco regulatório e alterar o decreto 2.705/98, que define os critérios para cálculo das participações governamentais nas atividades do setor; e introduzir o contrato de partilha na produção.

Com o surgimento da crise mundial, esse importante debate foi deixado de lado, ao menos no âmbito da mídia e da discussão mais ampla da sociedade.

Desde então, a crise se agravou e os cenários para a economia brasileira no curto prazo vem se revelando cada vez mais pessimistas. Diversos prognósticos do mercado apontam para um crescimento praticamente nulo ou negativo da economia nacional em 2009.

Diante de cenários tão desanimadores, o governo tem adotado uma série de medidas anticíclicas, com o intuito de frear o arrefecimento econômico causado pela crise. Entre elas, a redução de IPI para os automóveis e produtos da construção civil, além do anúncio de um plano para construção de um milhão de casas populares.

Consequentemente, surge um novo problema. O esforço fiscal necessário para implementar tais medidas é brutal. De outubro de 2008 até fevereiro de 2009, o superávit primário do governo caiu de 3,2% do PIB para 1,9%. A queda na arrecadação - gerada pelo desaquecimento econômico e pela redução na carga tributária - aliada ao aumento dos gastos com investimentos públicos e auxílios econômicos, está comprimindo sobremaneira o orçamento governamental. Além disso, em algum momento essa estratégia pode se tornar contraproducente, pois a deterioração da situação fiscal afeta as expectativas dos agentes, tornando-os temerosos quanto ao futuro e inibindo investimentos e consumo.

Por tudo isso, a discussão em torno do pré-sal torna-se ainda mais relevante. Colocá-la outra vez em pauta e promover os leilões que licitarão estas áreas para exploração significa atrair capital privado para investimento, sem onerar o Estado e aumentando a arrecadação pública de curto e longo prazos.

De acordo com a legislação vigente, o governo participa dos resultados da produção de petróleo de quatro maneiras: através do bônus de assinatura que corresponde ao lance pago pelo vencedor do leilão; por meio dos royalties, que representam um imposto sobre o valor bruto da produção de petróleo; via participações especiais, que são compensações extraordinárias incidentes sobre as áreas com grande rentabilidade; e através da taxa de ocupação e retenção de áreas, que constitui uma espécie de aluguel calculado por km2 de área cedida à empresa de exploração.

Em síntese, o Estado já possui mecanismos suficientes de participação nas riquezas do petróleo nacional, não havendo necessidade de mudanças no marco regulatório atual. De fato, o surgimento das imensas reservas do pré-sal mudou o ambiente em que se insere o setor, mas isso pode ser corrigido com um ajuste nos parâmetros que definem a participação governamental nestas riquezas.

Além do valor mínimo para o bônus de assinatura ser definido no edital de cada rodada de licitações e, portanto, ser facilmente alterado para refletir as novas condições de risco e retorno do investimento em território brasileiro, as alíquotas da participação especial - estabelecidas pelo decreto 2.705/98 - podem ser revistas para abranger as novas reservas com grande potencial de produção e rentabilidade.

A opção por manter o atual marco regulatório satisfaz a necessidade de rápida disponibilização de áreas do pré-sal para licitação, em linha com a relativa urgência de se aumentar a arrecadação e promover o investimento privado na economia. Isto eliminaria a necessidade de custosas aprovações no Congresso.

Mudar o marco regulatório e introduzir o contrato de partilha - onde seria criada uma empresa 100% estatal que seria proprietária do petróleo e contrataria empresas de exploração e produção para extrair as reservas - representaria a adoção de uma nova política industrial para o setor, com forte participação da ineficiente máquina pública e, certamente, demasiadas influências políticas. A experiência brasileira com políticas deste tipo corrobora essa expectativa.

Além disso, pela regulação atual, os critérios para definição dos consórcios vitoriosos nos leilões consideram - além do bônus de assinatura oferecido e da comprovação da capacidade técnica e financeira para o empreendimento - compromissos assumidos de utilização de fornecedores nacionais e o plano de investimentos proposto. Desta forma, além da arrecadação governamental, a concessão de uma nova área para exploração gera investimentos privados na economia nacional. Somente os investimentos requeridos nos primeiros oito anos de desenvolvimento das reservas do pré-sal são estimados em mais de US$ 40 bilhões.

Por fim, a crise poderia tornar os investidores deste setor menos ousados e diminuir a atratividade dos leilões do pré-sal, se fossem realizados agora. Atualmente, o bônus de assinatura é exigido em parcela única no ato da assinatura do contrato com a concessionária. Uma alteração no decreto 2.705/98 poderia contemplar a possibilidade deste pagamento ser feito de forma parcelada ao longo do período de concessão, diminuindo o risco da concessionária e aumentando a agressividade dos participantes do leilão.

Em perspectiva mundial, o início da exploração das reservas do pré-sal eleva a oferta futura de petróleo, o que também contribui para atenuar os efeitos da crise, na medida em que alivia a escassez e adiciona ao mundo mais um importante produtor.

A descoberta do pré-sal advém de um processo de abertura do setor e de um arcabouço regulatório consistente, gerando fluxos de investimento privado e recursos para o Estado. De fato, a alta rentabilidade esperada da província do pré-sal torna desejável a modificação de alguns parâmetros da regulamentação do setor, mas não requer uma custosa e demorada revisão do arcabouço regulatório. A crise urge a retomada do processo de licitações de novas áreas de exploração, pois assegura a promoção de novos investimentos, gerando empregos e renda, sem comprometer as finanças públicas.

Richard Lee Hochstetler é sócio da Tendências Consultoria Integrada e doutor em economia pela FEA-USP, com passagens pelo órgão regulador de energia dos EUA (Federal Energy Regulatory Commission) e Fipe, na área de regulação do setor elétrico.

Eric Universo Brasil é economista da Tendências Consultoria e mestrando em Teoria Econômica pela FEA-USP.