Título: Tributação, pobreza e renda
Autor: Maria da Conceição Sampaio de Sousa
Fonte: Valor Econômico, 24/03/2005, EU & FIN DE SEMANA, p. 15/17

No debate econômico contemporâneo, questões relacionadas à pobreza e à distribuição de renda assumem papel de destaque, visto que estudos recentes sugerem que um Estado moderno e democrático não pode coexistir, de forma duradoura, com níveis elevados de pobreza e desigualdade sem que isso comprometa a sustentabilidade, no longo prazo, do seu desenvolvimento econômico, institucional e social. Nesse contexto, muito se discute sobre o papel atribuído ao Estado para corrigir esses problemas por meio da utilização da tributação e dos gastos públicos, principalmente aqueles relacionados aos "gastos sociais". Embora o uso redistributivo da taxação ainda seja amplamente disseminado, essa visão vem sendo contestada por diversos estudos, nos quais se demonstra que o perfil de repartição da renda não se altera, substancialmente, antes ou depois da tributação. Modificações radicais na estrutura tributária, como o aumento das alíquotas de bens de luxo ou da progressividade da taxação da renda, também não afetam de modo significativo sua distribuição. O Brasil optou, até recentemente, por utilizar prioritariamente o sistema tributário para reduzir as desigualdades e a pobreza, sem que se tenham obtido mudanças substanciais nas condições de vida da população. O uso de complexos sistemas nominais de taxação, adotados com o intuito de reduzir as desigualdades, produziu, de fato, efeito contrário. As dificuldades de administrar esses sistemas, supostamente mais progressivos, encorajaram a evasão e a elisão fiscal, e reduziram a arrecadação. O governo reagiu à contração de suas receitas aumentando alíquotas e criando novos tributos que, por sua vez, geraram incentivos adicionais à evasão e à elisão fiscal, com efeitos negativos sobre a distribuição de renda e os níveis de pobreza. Essa dupla função atribuída ao sistema tributário - arrecadar fundos para o financiamento do Estado e promover a equidade - conduziu a sérias distorções no desenho tributário. Ademais, o processo de substituição de importações levou à adoção de políticas fiscais que discriminaram fortemente o fator trabalho e estimularam a utilização do capital. Essas políticas distorceram os preços relativos entre esses fatores e reduziram o custo privado do capital em relação ao seu custo social. O viés em favor do capital contribuiu para agravar o desemprego crônico e provavelmente explica, em parte, a persistência de elevados níveis de pobreza no Brasil. Contrastando com esses resultados, a evidência empírica recente para os países em desenvolvimento - particularmente, aqueles com taxas elevadas de crescimento - mostra que as políticas tributárias visavam principalmente arrecadar fundos para financiar a expansão das despesas públicas. Contudo, a escolha adequada dessas despesas e a eficiência do sistema tributário, expressa por meio da fixação de alíquotas médias apropriadas, contribuíram para a redução da pobreza e da desigualdade. De fato, vários trabalhos têm mostrado que políticas apropriadas de gastos públicos têm desempenhado papel fundamental na criação e preservação de uma forma mais igualitária de crescimento. Isso, porque investimentos em gastos sociais - particularmente em educação e saúde - são cruciais para o crescimento econômico. A relação positiva entre acumulação de capital humano e desenvolvimento é bastante robusta e aparece em diferentes estudos. Os modelos teóricos de crescimento endógeno, por exemplo, enfatizam as externalidades positivas produzidas pelo investimento público social que contribuem para aumentar as perspectivas de crescimento de longo prazo da economia. Verificou-se também que os benefícios desses gastos não se limitam aos impactos sobre o processo de crescimento econômico. Estudos recentes mostram que eles viabilizam a equidade, porque o acesso aos serviços públicos básicos, como educação e saúde, reduz a pobreza e melhora os níveis de desenvolvimento humano. Experiências adotadas em vários países corroboram os resultados desses trabalhos e demonstram, assim, que o potencial redistributivo dos gastos públicos tem sido subestimado. No Leste Asiático, por exemplo, os gastos com educação, fixados acima da média dos países em desenvolvimento, muito contribuíram para expandir a oferta de mão-de-obra especializada. Os ganhos de produtividade daí decorrentes viabilizaram a absorção de tecnologias modernas e aumentaram os salários e o emprego. Dessa forma, reduziu-se a pobreza e atenuaram-se as desigualdades geradas pelo rápido crescimento econômico. Aceita a necessidade de se adotarem políticas de gastos públicos, a questão é saber como alocar essas despesas de forma a evitar que o Estado se ocupe de atividades típicas do setor privado, em vez de complementá-las. Idealmente, os gastos governamentais deveriam ser alocados de forma a maximizar o bem-estar social, incluindo-se aí a redução da pobreza e das disparidades entre indivíduos. Teoricamente, esses gastos deveriam concentrar-se em bens e serviços que não são providos (ou não o são de modo suficiente) pelos mercados privados. Portanto, deveriam ser dirigidos para atividades nas quais falhas de mercados possam ser claramente detectadas. No caso de saúde e educação, isso implica maior concentração das despesas no ensino fundamental, no ensino médio e na medicina básica. Trata-se, também, de reduzir os gastos com educação superior e de aplicarmaior esforço em termos de medicina preventiva, em detrimento da medicina curativa, mais cara e muito mais discriminatória. Isso pode ser exemplificado por meio de evidências disponíveis para a América Latina (estudos sobre a situação no Brasil mostram resultados similares). A tabela da pág. 15 mostra o impacto distributivo dos principais programas na América Latina, aplicando-se o coeficiente de Gini aos gastos públicos (coeficientes elevados implicam que esse tipo de gasto é regressivo; coeficientes pequenos ou negativos significam que o gasto é progressivo).

A questão é saber como dirigir recursos para gastos públicos sem que o Estado avance sobre atividades típicas do setor privado

No campo educacional, os números variam de -0,01 a -0,18. Note-se que essa progressividade resulta do substancial efeito distributivo da educação primária. Como as famílias pobres são maiores e as mais afortunadas podem utilizar as escolas privadas, a despesa pública com o ensino fundamental subsidia principalmente os mais desfavorecidos e funciona, portanto, como forte equalizador da renda. No ensino superior, a situação é completamente diversa. O forte viés em benefício da educação terciária, que caracteriza os países latino-americanos, discrimina as famílias mais pobres em favor da classe media e alta. Nessa região, enquanto os estudantes pobres não dispõem de material básico, os alunos das classes média e alta que freqüentam, gratuitamente, as universidades públicas beneficiam-se de subsídios governamentais consideráveis. Os gastos com educação superior tornam-se, assim, altamente regressivos. Já os gastos com saúde são progressivos, com os coeficientes de Gini variando entre 0,12 e -0,32. Por fim, as despesas com seguridade social, componente significativo dos gastos públicos, são fortemente regressivas - e contribuem, inclusive, para anular a progressividade do gasto público total. Isso, porque a adoção prematura do modelo Bismarckiano* de proteção social, prevalecente nos países ricos da Europa, foi uma escolha precária, visto que os países da América Latina não tinham os níveis de produtividade nos quais se baseou o modelo europeu. Atualmente, esse modelo impõe sérias restrições ao financiamento do sistema de seguridade social, porque aumentos das contribuições sociais, já excessivamente elevadas, encorajam a evasão fiscal e a expansão do setor informal. Além disso, como a maioria dos planos de pensão utiliza o critério de repartição, no qual as contribuições correntes financiam os benefícios correntes, qualquer diferença entre esses valores é coberta por transferências governamentais, o que pressiona ainda mais o orçamento público. Juntos, esses fatores explicam, em parte, os desequilíbrios fiscais recorrentes na América Latina, particularmente em países como a Argentina, o Uruguai e o Brasil, onde a cobertura é extensiva e/ou as taxas de dependência são elevadas. Portanto, não é qualquer tipo de despesa pública, mas apenas aquelas produtivas, que resultam em acumulação de capital - em particular, de capital humano - que contribuem para o crescimento equitativo da economia. Supondo-se que políticas apropriadas de gastos públicos sejam instrumentos eficazes para reduzir os níveis de pobreza e melhorar a distribuição de renda, a questão é saber por que o Brasil, a exemplo de alguns países do Leste Asiático, não foi capaz de aproveitar o significativo potencial redistributivo desse tipo de dispêndio para ampliar as oportunidades para seus cidadãos e reduzir as tremendas desigualdades, que caracterizam a economia brasileira. Não há respostas fáceis. Certamente, não foi pelo fato de o país investir pouco nesses setores. Em 2002, o gasto social representou o maior item do dispêndio não financeiro do governo central - nada muito diferente do que ocorreu no passado. Deve-se buscar as razões na forma pela qual esses gastos foram realizados. No Brasil, o Estado, sob a influência de diferentes grupos que competiam (e competem) para defender seus interesses corporativos, não foi capaz de realizar ou completar as reformas exigidas na área social, para aumentar a eficiência e a racionalidade nesse setor. Mesmo governantes bem intencionados estiveram (ou estão) sujeitos a pressões para adotar políticas populistas inconsistentes, que geram fortes desequilíbrios macroeconômicos e que somente começaram a ser corrigidos na década de 90. Finalmente, as grandes disparidades que caracterizaram a economia brasileira foram utilizadas para descartar políticas de gastos públicos mais eficientes e serviram, de modo recorrente, de pretexto para a adoção de políticas imediatistas, ao invés daquelas mais impopulares, e mais consistentes no longo prazo. O papel desempenhado pelas crenças intelectuais não deve ser subestimado. A opção por heterodoxias econômicas, que minimizavam o papel dos mercados, levando o Estado a tomar para si atividades privadas, em vez de complementá-las, pode explicar a negligência com a qual a área social foi tratada. O Estado, envolvido em múltiplas atividades, não foi capaz de se concentrar naqueles setores em que a existência de falhas de mercado exigia sua presença, como é o caso dos serviços públicos sociais. As ações governamentais conflitavam com as forças de mercado, em vez de corrigir seus movimentos. Essa dispersão de objetivos contribuiu para agravar as ineficiências e as iniqüidades da economia brasileira. Por fim, a organização administrativa, apesar das inegáveis melhorias, ainda reflete uma era em que a centralização e o planejamento predominavam. A existência de uma burocracia relativamente mal paga, com pouco prestígio social e ainda parcialmente fiel a ideais populistas, abre espaço para ineficiências e corrupção. Conseqüentemente, a oferta de serviços públicos sociais - particularmente, aqueles de educação e saúde, que têm o maior potencial redistributivo - foi negligenciada, com sérios impactos negativos sobre o bem-estar da sociedade brasileira. Resta esperar que os esforços dos últimos governos nessa direção possam redimir os erros do passado e conduzam o país para a via do crescimento igualitário, que permitirá maior inclusão social, condição essencial para colocar o país entre as nações maisdesenvolvidas. (*) Por referência ao seguro social obrigatório e universal instituido pelo chanceler alemão Otto Von Bismarck no fim do século 19. As reformas de 1957 dos planos de aposentadoria e pensões estabeleceram que a Alemanha continuaria adotando o mesmo modelo, desde então também mantido nos países mais ricos da Europa.