Título: Crédito do Tesouro a banco estatal deteriora dívida pública em 2009
Autor:
Fonte: Valor Econômico, 25/01/2010, Finanças, p. C10

A concessão de empréstimos do Tesouro Nacional a bancos estatais foi a principal responsável pela deterioração da dívida pública no ano passado. A dívida bruta do governo geral, que inclui os débitos da União, dos Estados e dos municípios, chegou a 64,1% do PIB em novembro do ano passado, registrando aumento, até aquele mês, de 7,8 pontos percentuais em relação ao ano anterior.

Foi a maior elevação, de um ano para o outro, desde o ano 2000. O aumento poderia ter sido maior se o governo não tivesse mudado, em 2008, a metodologia de cálculo, que passou a considerar apenas a dívida efetivamente em mercado, retirando os títulos encarteirados, mas sem negociação. Numa comparação internacional, o tamanho da dívida bruta coloca o Brasil no grupo intermediário entre os países menos e mais endividados, segundo levantamento feito pelo Fundo Monetário Internacional (FMI).

Embora o conceito de dívida bruta não seja o mais usado para medir o grau de solvência fiscal de um país - o mais disseminado é o de dívida líquida, que abate ativos como as reservas internacionais -, o salto na dívida brasileira está começando a chamar a atenção de analistas, que temem que esteja em andamento a criação de um esqueleto, com consequências negativas para a economia brasileira a médio e longo prazos.

O principal motivo do crescimento acelerado da dívida foram as operações de crédito do Tesouro a bancos estatais - no ano passado, foram concedidos R$ 100 bilhões ao BNDES e já estão apalavrados R$ 80 bilhões para este ano. Os empréstimos não têm impacto na dívida líquida porque são contabilizados como ativos pelo Tesouro - o governo capta recursos no mercado (dívida) e os empresta (ativo) a bancos estatais. A operação tem um custo fiscal porque o Tesouro capta à taxa básica de juros (Selic), que está hoje em 8,75% ao ano, e o BNDES empresta os recursos cobrando TJLP, que está em 6% ao ano.

"O governo Lula percebeu que há uma forma de fazer política que não mexe nem com o superávit primário nem com a dívida líquida", diz o economista Samuel Pessoal, do Instituto Brasileiro de Economia da FGV (Ibre). "Ao longo do tempo, isso vai pressionar o resultado primário porque todas essas operações têm um diferencial de juros. O custo de captação do governo é maior do que a receita que o governo recebe. Há dois anos, o saldo dessas operações era zero. Hoje, está em R$ 150 bilhões."

Pessoa explica que há um limite para a elevação constante da dívida bruta: a eficácia da política de juros do Banco Central (BC). "Se começar a fazer muito isso, coloca uma espada de Dâmocles sobre a política monetária. Se tiver um saldo muito grande nessas operações, o BC não poderá mais subir a Selic porque o custo fiscal dessa política começará a ficar muito grande", explica o economista. "Isso pode ter as características de uma bomba relógio se a política fiscal ficar muito desorganizada e a Selic tiver que subir muito lá na frente. Introduz um elemento pró-cíclico na política fiscal."

O economista calcula que, se a Selic crescer quatro ou cinco pontos percentuais no futuro próximo, como vem prevendo o mercado, o impacto anual do custo da operação de ajuda aos bancos públicos poderá chegar, grosso modo, a R$ 7 bilhões, "um meio Bolsa Família", o programa de transferência de renda que beneficia quase 12 milhões de famílias. "Ainda é uma coisa manejável, mas... Nessa hora, a gente esquece da agenda da educação", critica Pessoa, apontando a manobra do governo para engordar o caixa dos bancos estatais como uma inflexão da política econômica adotada pelo governo Lula em seu primeiro mandato.

Um risco ainda imponderável é o mercado começar a olhar mais para a evolução da dívida bruta, em vez de apenas para a dívida líquida. A agência Moody"s, de classificação de risco, já faz isso. A Standard & Poor"s e a Fitch calculam a dívida líquida cada qual à sua maneira.

O governo brasileiro adotou a metodologia conhecida como Public Sector Borrowing Requirements (PSBR). Ao implementá-la, consolidando as contas de todo o setor público (União, Estados e municípios, além de estatais, com exceção da Petrobras), definiu que alguns ativos seriam deduzidos para se chegar à dívida líquida - foram retirados, por exemplo, as reservas internacionais, os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e os créditos para instituições financeiras oficiais.

Somados, esses três itens representavam 23% do PIB em novembro do ano passado. Alexandre Schwartsman, economista-chefe do banco Santander e ex-diretor do Banco Central, chama a atenção para o fato de que, nos últimos tempos, a distância entre dívida bruta e dívida líquida tem aumentado de forma visível. De fato, entre 2001 e o início de 2009, a diferença girou em torno de 18,6% do PIB. De março em diante, no entanto, mudou de patamar - para uma média mensal de 25% do PIB, tendo batido já em 27% do PIB.

A mudança de patamar, na avaliação de Schwartsman, não foi circunstancial, mas "estrutural". "O aumento pode ser quase inteiramente atribuído ao aumento de crédito para as instituições financeiras oficiais, em particular o BNDES, que saltou de algo em torno de 0,5% do PIB para pouco menos de 4,5% do PIB", informa o economista.

O governo justifica a política adotada, afirmando que foi a maneira encontrada para ajudar o país a enfrentar a crise financeira internacional, a mais grave em 80 anos. "Há um custo, mas é um custo defensável diante da necessidade de se fazer política anticíclica. Os benefícios são maiores que os custos", pondera um assessor graduado da equipe econômica. "Outros países fizeram muito mais, seja com políticas anticíclicas, seja com socorros a bancos, aumentos de endividamento etc."

A demanda por recursos do BNDES vinha crescendo, na verdade, antes mesmo da crise. Com a aceleração do crescimento da economia brasileira nos últimos anos, as empresas aumentaram os investimentos e recorreram aos recursos do banco, que ainda é praticamente o único no país a oferecer, a um custo baixo, crédito de longo prazo. Como as fontes tradicionais de recursos do BNDES estão minguando, o banco vem pedindo auxílio constantemente ao Tesouro para poder atender à demanda.

O papel desempenhado pelo BNDES na crise é reconhecido. "É verdade que pode ser dito que emprestar dinheiro ao BNDES teve um efeito positivo em termos de disponibilidade de crédito para a economia, portanto, isso ajudou a mitigar o impacto da crise e a plantar as sementes da recuperação", afirma Schwartsman. O problema, na avaliação do ex-diretor do BC, é que a ajuda deveria ser tratada de forma transparente, como resultado de uma política fiscal expansionista.

Para Schwartsman, faz sentido deduzir, da dívida bruta, as reservas cambiais. Esses ativos são líquidos e estão disponíveis tanto para o setor público quanto para o público em tempos de escassez de moeda estrangeira. "Uma característica que sugere uma probabilidade menor de insolvência em tempos de crise", observa o economista. "A aquisição de reservas pode ser considerada uma modalidade de gestão de passivos e ativos, um forma de ajuste das contas públicas para se proteger de choques externos."

Os créditos concedidos pelo Tesouro a bancos estatais, e que também são deduzidos da dívida bruta, não têm as mesmas características. Não são líquidos e, dessa forma, não podem ser sacados em períodos de turbulência. Além disso, não desempenham, na visão de Schwartsman, papel relevante em termos de proteção das contas públicas. O ex-diretor do BC advoga a ideia de que o crédito do Tesouro ao BNDES deve ser visto, na verdade, como uma expansão fiscal e tratado dessa forma na contabilidade pública.

Se o governo passasse a não deduzir mais os créditos a bancos estatais da dívida bruta, a dívida líquida passaria de 43% para 52% do PIB. "Ainda assim, isso não mudaria a nossa visão quanto à sustentabilidade geral da dívida", argumenta o economista-chefe do Santander, reconhecendo que seria "muito, muito improvável" o atual governo fazer isso. "Ao reconhecer explicitamente os efeitos fiscais expansionistas dos créditos ao BNDES, o governo eliminaria a licença fiscal existente para matar", brinca ele.

Na área econômica, os técnicos insistem: o que interessa é a dívida líquida, que também se deteriorou ao pular de 37,3% do PIB em 2008 para 43% do PIB em novembro passado. O crescimento decorreu da redução do superávit primário das contas públicas e da valorização do real. Como o Brasil é credor externo em dólar, quando a moeda americana se valoriza, a dívida do país diminui; quando o dólar se desvaloriza, a dívida aumenta. Pouco menos da metade do crescimento da dívida líquida em 2009 é atribuída, pelo governo, a esse fenômeno.