Título: O gasto público e a tributação brasileira
Autor: Fernando Aurelio Zilveti
Fonte: Valor Econômico, 22/05/2006, Legislação &, p. E2

A Receita Federal é informada freqüentemente pelo Tesouro Nacional dos gastos públicos crescentes, que demandam receitas correspondentes para fazer frente ao chamado Estado social de direito. Chega ao conhecimento do secretário da Receita Federal uma meta econômica com reflexos diretos sobre a tributação, que pode ser assim resumida: o superávit primário deve ficar acima de 4% do Produto Interno Bruto (PIB). Há um compromisso das autoridades fiscais brasileiras de manter os gastos públicos controlados e cumprir a meta fiscal.

No início do ano de 2006, porém, as receitas não-financeiras do Tesouro, Previdência Social e Banco Central (Bacen) superaram as despesas em R$ 7,07 bilhões, ante R$ 6,55 bilhões em março de 2005. O resultado primário de 2006 em relação a 2005, ao menos nos primeiros três meses do ano não é nem um pouco alentador: de 3,89% em 2005 caiu para 3,06% em 2006.

Para quem acompanha a política fiscal nos últimos anos a constatação acima não parece surpresa. A receita líquida brasileira gira em torno de R$ 350 bilhões, enquanto o gasto público beira R$ 307 bilhões. A arrecadação cresceu 57% em nove anos. No mesmo período, o gasto público subiu 63%. Em outras palavras, o gasto público cresceu mais do que a arrecadação, o que revela risco para as contas públicas. Somente entre os anos de 2003 e 2004, a receita cresceu 19% enquanto o gasto público aumentou em 18%. A conclusão possível para tal cenário é de que quanto mais se arrecada mais se gasta.

O Estado estabelece suas políticas públicas de olho na arrecadação presente e estimada. Na elaboração do orçamento público, o Executivo verifica os dados da Secretaria da Receita Federal para projetar a aplicação desses recursos em suas políticas públicas.

Hoje o país arrecada algo em torno de 37% de seu PIB para pagar gastos públicos. Toda a vez que aumenta o PIB, naturalmente a arrecadação acompanha esse crescimento econômico. O que se denomina falaciosamente "carga tributária" não é senão arrecadação em face ao PIB. Portanto, o contribuinte não arca com 37% de sua renda em tributação. De fato a tributação exerce forte pressão sobre o contribuinte; tal pressão, no entanto, ocorre de modo regressivo, no preço da mercadoria ou do serviço consumido. Assim, em que pese a validade do dado de arrecadação versus PIB para aferição de políticas de finanças públicas, ele é imprestável para aferir se o sistema tributário é justo ou injusto.

O que os dados econômicos e de arrecadação tributária revelam afinal é um sistema tributário pautado pelo gasto público e não o contrário, como deveria ocorrer num estado de direito ideal. O tamanho do Estado, no âmbito do direito tributário, há de ser limitado pelos direitos fundamentais do cidadão, representados pela capacidade contributiva. Se o cidadão deve contribuir com as despesas públicas na proporção de sua capacidade contributiva, esse direito é de resistência, de limitação do poder de tributar.

Quanto maior o Estado, maior a interferência na livre iniciativa. Empresas têm investido em países com sistemas neutros O sistema tributário de qualquer nação não é apenas produto dos tempos presente e passado. Ele pode ser uma determinante das características sociais e econômicas de um Estado. A "raison d´être" da estrutura tributária, e não os níveis de tributação, deve ser apurada na determinação das responsabilidades do Estado e o ônus de seu custeio. Afirmar que a tributação depende das políticas públicas do Estado é um truísmo.

Considere-se a seguinte passagem: "O crescimento desproporcional das despesas públicas e o grande desenvolvimento das necessidades locais têm reforçado materialmente a consciência da pressão fiscal. O crescimento da democracia, por um lado, e as complicações do desenvolvimento recente da indústria por outro, têm trazido indagações sobre problemas fiscais". Essa colocação poderia ser estampada em um editorial de qualquer jornal sério da atualidade ou em um programa de governo de candidatos à presidência de qualquer país. Ela foi, de fato, escrita pelo professor Seligman em seus "Essays on Taxation", publicado no ano de 1895.

A principal função da tributação é financiar o gasto público. Porém, é de conhecimento geral que o tamanho do Estado precede o dimensionamento da estrutura tributária. Nesse sentido, é cada vez mais freqüente o debate acerca do tamanho possível do Estado. A constatação em grande parte dos Estados modernos é a de que eles são grandes demais em relação à sua capacidade tributária.

Nos países em desenvolvimento se enfrenta um problema de excesso de gasto público para atender aos programas sociais estabelecidos por governos populistas ou previstos em Constituições socialistas. Por outro lado, nos países desenvolvidos o tamanho do Estado representa uma pedra no sapato do administrador, do governo responsável pela administração dos recursos públicos na prestação positiva de direitos conquistados em um passado de política socialista distributiva.

A intervenção do Estado para levar o bem-estar social à população pressiona a arrecadação. O limite da arrecadação, atingido tanto nas economias desenvolvidas quanto nas em desenvolvimento, é um componente importante da decisão acerca do fluxo de capitais. O país que não é atento aos limites de arrecadação e à restrição do gasto público tende a perder competitividade no cenário globalizado.

Não é de estranhar que os investimentos tenham sido direcionados aos países com menor pressão arrecadatória. Quanto maior o tamanho do Estado, maior é a interferência na livre iniciativa. As maiores empresas do mundo têm investido mais em países com sistemas fiscais neutros. Assim, o fluxo de capitais seguirá sempre a rota da baixa carga tributária.

O desafio dos especialistas em tributação é, justamente, de encontrar o ponto de equilíbrio dessa equação, proporcionando segurança jurídica ao contribuinte no Estado de direito.

Fernando Aurelio Zilveti é advogado, mestre em direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP), professor da Escola de Administração da Fundação Getúlio Vargas (FGV) e coordenador do curso de especialização em direito tributário do GVlaw da Escola de Direito da FGV