Título: Nova lei para o orçamento prevê prioridade a obra iniciada
Autor: Izaguirre, Mônica
Fonte: Valor Econômico, 18/06/2007, Brasil, p. A5

O governo federal prepara um projeto de lei complementar para substituir a lei 4.320, de 1964, que trata da elaboração e controle dos orçamentos da União, Estados e municípios. Conforme o Ministério do Planejamento, o novo texto vai atribuir um caráter plurianual à execução orçamentária de investimentos públicos. O objetivo é assegurar que, uma vez iniciada, toda a obra pública de longa duração receba, nos anos seguintes, recursos suficientes para prosseguir e ser concluída de acordo com o respectivo cronograma, explica o secretário-executivo do ministério, João Bernardo Bringel.

Na avaliação do secretário, para assegurar a conclusão de cada investimento público não basta a nova lei exigir que obras já iniciadas sejam incluídas em todos os orçamentos anuais do período previsto no cronograma - coisa que normalmente o governo já faz. Tão ou mais importante é assegurar a elas prioridade na fase de execução das dotações previstas em cada lei orçamentária anual. Por isso, conta o secretário, a proposta prevê que qualquer empenho de despesa com projeto novo só poderá ser realizado se as dotações relativas a projetos em andamento já tiverem sido empenhadas antes. O empenho é a primeira etapa da execução de uma dotação orçamentária. É o momento em que o recurso fica contabilmente comprometido com determinada despesa.

No âmbito federal, a experiência de condicionar empenhos de investimentos novos aos de investimentos iniciados começará antes mesmo da nova lei, pelos convênios da União com Estados e municípios, conta o secretário do Ministério do Planejamento. Cada ministério só conseguirá liberar dinheiro para convênio novo depois que a liberação para os antigos estiver garantida. Para isso, especificamente, o governo não depende de mudança na legislação. A medida fará parte de um decreto que tratará desse e de outros aspectos referentes às transferências voluntárias da União. O decreto poderá sair inclusive antes do encaminhamento do projeto de lei ao Congresso.

Fruto ou não de convênio, a prioridade para obras mais antigas só não se aplicará quando houver indício de irregularidade grave. Nesses casos, o Congresso Nacional continuará a suspender os repasses até que a irregularidade seja sanada.

Bringel reconhece que, embora pareça uma necessidade óbvia, a legislação atual não assegura de maneira suficiente que as obras públicas tenham início, meio e fim. Os governantes, nas três esferas de poder, podem priorizar a liberação de verba para obras novas sem que a continuidade das antigas esteja assegurada. Com isso, muitas acabam se arrastando por anos.

No âmbito federal, o governo já tem inserido nas leis anuais de diretrizes orçamentárias as chamadas LDOs, normas no sentido de priorizar obras em andamento. A LDO não dá segurança jurídica suficiente para continuidade dos projetos, reconhece o secretário, justamente por valer apenas para o ano a que se refere.

Além das LDOs, que são anuais, a Constituição prevê que os governos elaborem planos plurianuais (os PPAs), sempre no primeiro ano de mandato, com as metas e prioridades para os quatro anos seguintes. Na visão do Ministério do Planejamento, porém, embora já sejam uma tentativa de dar caráter plurianual aos investimentos, esses planos tampouco têm sido suficientes para garantir a prioridade de obras já iniciadas sobre as novas. Para atacar o problema, segundo Bringel, um dos tópicos do projeto de substituição da lei 4.320 será o formato de apresentação dos PPAs.

O secretário-executivo explica que, antes de mudar a lei, o governo precisa ter um sistema de monitoramento do impacto que cada obra em execução vai gerar nos orçamentos dos anos seguintes. Só assim será possível garantir a continuidade da despesa sem comprometer metas fiscais. No âmbito da União, esse sistema já está sendo construído e terá ligação com o Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi), através do qual a administração federal registra e controla seus gastos.

A idéia é que, ao se abrir o Siafi para verificar a dotação e execução orçamentárias de determinada obra, seja possível saber, ano a ano, quais os compromissos futuros gerados por aquele investimento, conta Bringel.

Ele ressalta que as alterações em estudo vão tornar o Orçamento mais realista e, com isso, será reduzida a necessidade de contingenciar, ou seja, de bloquear dotações orçamentárias para atender às metas fiscais. Por causa do contingenciamento de dotações, o volume de investimentos empenhados tem ficado, nos últimos anos, sempre abaixo do autorizado no Orçamento. Em 2006, por exemplo, de um total de R$ 26,1 bilhões autorizados para investimentos, só R$ 19,1 bilhões foram objeto de empenho.