Título: Emendas reelegem minoria de deputados
Autor: Junqueira, Caio
Fonte: Valor Econômico, 04/12/2006, Especial, p. A14

O deputado federal Francisco Olímpio (PSB-PE) fez emendas individuais à Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2006 com destinação específica de recursos a catorze municípios de seu Estado. Sua expectativa era de que os recursos fossem usados neste ano e que, com isso, conseguisse capitalizar votos para sua reeleição. Teve, porém, desempenho pífio. Em doze dessas cidades, sua votação não ultrapassou 1,5% dos votos válidos. Nas outras duas, ficou com 4,85% e 14,73%. O também deputado Zenaldo Coutinho (PSDB-PA), por sua vez, recomendou gastos individuais em dezoito municípios paraenses. Foi o mais votado em oito deles, e obteve a segunda maior votado em três.

O exemplo de sucesso eleitoral de um e o fracasso de outro são ilustrativos na demonstração de que, embora o instrumento das emendas parlamentares individuais possa ter alguma importância no desempenho eleitoral do deputado-candidato, ele não é determinante em garantir boas votações. Levantamento feito pelo Valor revela que pelo menos 156 (ou 56%) dos 277 deputados reeleitos sequer destinaram recursos neste ano aos municípios em que foram mais bem votados. Por outro lado, 80 deles (28%) foram os mais votados nos municípios a que destinaram a maior parte dos R$ 5 milhões em emendas a que tinham direito.

A falta de conexão direta entre emenda e voto também é reforçada ao se cruzar a taxa de empenho dessas emendas no Orçamento deste ano com o índice de reeleição das bancadas estaduais da Câmara. Na maior parte dos Estados, há grande distância entre o percentual de cidades que tiveram autorizadas para liberação de recursos das emendas individuais e a taxa de reeleição da bancada. No Estado de Goiás, por exemplo, que teve a maior taxa de reeleição de deputados do país (82,3%), apenas 18 dos 246 municípios obtiveram recursos do orçamento autorizados para liberação. Na Bahia, detentora da segunda maior taxa de reeleição (71%), 54 dos 417 municípios foram alvo de empenho orçamentário.

Até novembro, não havia emendas pagas neste ano, fato decorrente do atraso da votação do Orçamento de 2006, só concluído em abril deste ano. Assim, muitos dos recursos solicitados individualmente pelos parlamentares ainda não chegaram ao seu destino final, o que pode suscitar a conclusão de que não tiveram o efeito eleitoral esperado. No entanto, a apresentação das emendas para municípios é apenas o meio do caminho no trabalho de boa parte dos deputados em tentar se reeleger. Como muitos prefeitos vêem nos recursos das emendas preciosa fonte para investimentos, firma-se um pacto político pelo qual o deputado dá a emenda e o prefeito lhe garante os votos. Na prática, a campanha eleitoral nas localidades beneficiadas começa ali. A assessoria do parlamentar corre em fazer a divulgação do ato seja via cabos eleitorais municipais -prefeitos, vereadores, dirigentes e imprensa locais- ou pelos órgãos de classe, em se tratando de emendas setoriais.

As emendas individuais não são as únicas moedas nessas negociações. Aqui também entram as emendas de bancada, originalmente criadas para gerar grandes investimentos genéricos nos Estados, em especial projetos de infra-estrutura e estruturação de rede de serviços básicos à população. Nos últimos anos, elas se tornaram predominantes como forma de emendar a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Praticamente todos os parlamentares apresentam emenda de bancada à Comissão de Orçamento. Com a pressão de toda a bancada do Estado e também do governador, a chance de liberação das verbas é muito maior. Neste ano, dos municípios que foram alvo de emendas individuais, apenas 22,2% tiveram recursos empenhados (autorizados). Já dos 548 parlamentares que participaram das emendas de bancada, apenas 4,7% não foram atendidos. "Uma coisa é você tentar destinar recursos apenas com a sua força. Outra coisa é a bancada e os governadores pressionando", afirma o deputado Gilmar Machado (PT-MG).

À primeira vista, a capitalização eleitoral de uma emenda de bancada fica diluída entre os diversos autores da emenda, mas os próprios deputados encontraram uma forma de burlar o propósito inicial desse tipo de emenda, que era de fortalecer a realização de grandes investimentos nos Estados por intermédio do Parlamento. Após a CPI do Orçamento, de 1993, em que se comprovou o envolvimento de parlamentares num esquema de manipulação do Orçamento e desvio de verbas para empreiteiras e entidades filantrópicas fantasmas, o Congresso editou uma resolução (n. 2/95) que estabeleceu, entre outras medidas, a prioridade das emendas coletivas sobre as demais.

No decorrer dos anos, os parlamentares passaram não só a se reunir para definir quais seriam os grandes projetos a serem beneficiados, mas também para dividir a soma dos investimentos entre si -e seus redutos. Deu-se início, então, às "rachadinhas", em que se repartem as verbas e os municípios dessas grandes emendas. É feita uma lista com o "racha", todos assinam e encaminham o pedido ao ministério responsável pela liberação. "Com o passar do tempo, a emenda de bancada foi desvirtuada. Deram a ela características de emenda individual", afirma o deputado Carlito Merss (PT-SC), relator do Orçamento em 2004. Com maior probabilidade de aprovação, os parlamentares preferem a certeza da destinação final por meio das "rachadinhas" à improbabilidade de que os recursos cheguem a um destino específico.

A forma como se processa o Orçamento no Brasil é outro fator que tira um pouco da força eleitoral das emendas, uma vez que toda a sua execução é concentrada no Poder Executivo. Dessa forma, o Orçamento que sai do Legislativo possui apenas caráter autorizativo, e não mandatório. Ou seja, o Legislativo precisa aprovar os gastos para o Executivo realizá-los, o que não quer dizer que o Executivo fará todos os gastos autorizados. E se vai fazê-los, é certo que na seleção irá relevar a filiação partidária do parlamentar e seus posicionamentos pró ou anti governo.

Dificulta também a situação do parlamentar o fato de ele precisar, ao apresentar a emenda, indicar a fonte e eventual anulação de despesa, não sendo permitido mexer em verbas referentes à dotações para pessoal e encargos, serviços da dívida, transferências entre a União, Estados e municípios e a despesas correntes. A margem de manobra que sobra, portanto, é a de investimentos, rubrica já pequena quando se trata somente do Poder Executivo. Na execução do Orçamento do Ministério das Cidades em 2005 -um dos principais alvos das emendas parlamentares- foram executados 41% (R$ R$ 842,4 milhões) do total das emendas propostas (R$ 2 bilhões).

Ainda que consiga fazer parte deste grupo que terá emendas executadas nos locais solicitados, o parlamentar deve se atentar à conduta no seu mandato. Neste ano, os envolvidos nas manipulações orçamentárias foram punidos nas urnas. Dos mais de 50 candidatos acusados na CPI dos Sanguessugas, apenas cinco foram eleitos e muitos dos que ficaram de fora, destinaram recursos às bases. Caso de Doutor Heleno (PSC-RJ), que conseguiu empenhar R$ 300 mil ao pequeno município de Tanguá (RJ), com 2.760 eleitores. Tirou de lá 110 votos, em uma demonstração de que a população quer ambulâncias em suas cidades, mas desde que elas cheguem sem suspeitas de desvios.