Valor econômico, v. 18, n. 4455, 06/03/2018. Legislação & Tributos, p. E2

Leniência de quem?

Ana Paula de Barcellos

06/03/2018

A Advocacia-Geral da União (AGU) divulgou que o governo federal e o Ministério Público Federal (MPF) teriam chegado a um acordo para coordenar esforços no combate à corrupção no que diz respeito à celebração de acordos de colaboração premiada e de leniência, de modo a garantir maior segurança jurídica para os envolvidos. A ideia é que as tratativas com as empresas interessadas em colaborar sejam feitas em conjunto pela AGU, Ministério da Transparência, Controladoria-Geral da União (CGU) e MPF e que sejam firmados "acordos-espelhos" de mesmo teor com as instituições.

O Tribunal de Contas da União (TCU) não teria concordado em participar - entendendo que poderá rever os valores a serem pagos que tais acordos venham a prever -, mas teria se comprometido a não determinar cautelarmente o bloqueio de bens ou a declaração de inidoneidade das empresas que os tenham firmado.

A dificuldade de coordenação entre os vários braços do Estado encarregados do combate à corrupção apenas se agrava com o passar do tempo. Mais órgãos e entidades têm recebido competências na matéria e aos poucos vão se estruturando para exercê-las, sem que a legislação disponha sobre qualquer articulação entre eles. O anúncio feito pela AGU, portanto, é de todo louvável, mas, por isso mesmo, traz à tona duas questões que precisarão ser enfrentadas.

A primeira delas envolve o efeito desse acordo entre governo federal e MPF, bem como dos compromissos que o TCU teria assumido, sobre os particulares. Imagine-se que, após ter participado das tratativas juntamente com os órgãos do governo federal e concordado com seus termos finais, o MPF recusa-se a firmar o tal "acordo-espelho".

Poderá a empresa envolvida exigir que o faça? E se o TCU determina afinal, liminarmente, o bloqueio de bens de empresa que já firmou acordo de cooperação e de leniência? O particular terá alguma pretensão com fundamento no compromisso firmado pelo TCU? Tais hipóteses, a rigor, não são inconcebíveis: as pessoas que falam em nome das estruturas estatais mudam ao longo do tempo, e nem sempre estarão comprometidas com o que foi feito antes delas.

Em resumo, qual a natureza do acordo anunciado pela AGU sob a perspectiva dos particulares? Se a única garantia de uma norma é a boa vontade das pessoas de cumprirem os deveres que ela lhes impõe, sua capacidade de gerar segurança jurídica para a coletividade acaba por ser limitada.

Uma segunda questão que o acordo anunciado pela AGU acaba por suscitar é tudo o que ficou de fora dele. Apenas alguns exemplos ilustram o ponto. Além dos órgãos do governo federal mencionados, do MPF e do TCU, Estados, Distrito Federal, municípios e entidades públicas poderão invocar prejuízos que sofreram pelas mesmas práticas corruptas para o fim de postular reparação e aplicar multas, caso os fatos tenham repercussão específica sobre eles. E todos provavelmente terão interesse de obter recursos por essa via.

Há ainda os Ministérios Públicos Estaduais que, embora integrando o Ministério Público, atuam de forma autônoma e por vezes contraditória em relação ao Ministério Público Federal. O Supremo Tribunal Federal (STF) já decidiu que o MP é uma entidade única e que eventuais conflitos internos entre os Ministérios Públicos devem ser resolvidos pelo procurador-geral da República.

Apesar disso, há casos em que acordos de cooperação foram firmados pelo MPF mas, com fundamento nos mesmos fatos, e ignorando o que foi negociado, o Ministério Público Estadual ajuizou ações contra as empresas postulando reparações e multas variadas, além de medidas cautelares como o bloqueio de bens, dificultando inclusive o pagamento do ajustado com o MPF.

Também não parece difícil imaginar cenários em que os mesmos fatos objeto de acordos de cooperação premiada e de leniência autorizem também a atuação do Banco Central (BC) e/ou da Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Nos termos da Lei 13.506/17 também essas entidades podem agora celebrar acordo administrativo, mediante a confissão e colaboração dos particulares envolvidos nos ilícitos.

A Lei 13.506/17 prevê, inclusive, que a atuação do BC e da CVM não afeta a atuação do Ministério Público e dos demais órgãos públicos no âmbito de suas competências, na linha da premissa de que cada uma dessas instâncias é independente, como tradicionalmente se entendia.

A ideia de que empresas envolvidas em corrupção não mereceriam qualquer tipo de "consideração" ou segurança jurídica pode parecer atraente à primeira vista, mas não é sustentável por várias razões.

Em primeiro lugar, o Estado tem o dever geral de agir de forma coerente, razoável e previsível para todos, incluindo os acusados de ilícitos e condenados. Em segundo lugar, a superposição descoordenada de atuações estatais, com a imposição simultânea de reparações e multas por todos eles, pode vir a tornar mais vantajoso para as empresas correr o risco das investigações comuns do que colaborar com elas. E, em terceiro lugar, parece fazer pouco sentido para o interesse público que a ação estatal de combate a corrupção chegue ao ponto de inviabilizar o funcionamento das empresas, com o consequente aumento do desemprego e redução da arrecadação tributária.

Essas não são questões singelas, mas precisam ser discutidas pela sociedade, até porque algumas delas dependerão de decisões do Legislativo. A nota, porém, não é de desânimo. O sistema brasileiro de combate à corrupção é recente e encontra-se em desenvolvimento: é natural que haja problemas e desafios a enfrentar e resolver a fim de se chegar a um ponto de equilíbrio que assegure o funcionamento ótimo do próprio sistema.