Valor econômico, v.19, n.4538, 04/07/2018. Opinião, p. A9

Reforma tributária e alta de impostos 

Nilson Teixeira 

04/07/2018

O Brasil precisa de um sistema tributário mais simples, neutro e transparente. Há consenso entre especialistas, empresários e políticos de que é necessário unificar vários tributos, mudar bases de incidência, eliminar vários impostos, contribuições e regimes especiais e reduzir subsídios. Lamentavelmente, o consenso termina aí. Não há concordância sobre qual o melhor sistema e tampouco sobre como implementar uma reforma tributária. Assim, a aprovação no Congresso de uma transformação dessa magnitude exigirá um grande esforço de negociação do futuro presidente.

Há várias propostas sobre o tema tributário, com a maioria sugerindo a transferência da maior incidência de impostos do consumo para a renda. Isso reduziria a carga tributária sobre bens e serviços, que alcançou 16% do PIB em 2016, bem mais alta do que nos países da OCDE (média de 11% do PIB), com exceção da Hungria. Essa alteração elevaria a cobrança de tributos sobre a renda, dividendos e ganhos de capital - 6% do PIB em 2016, total bem mais baixo do que nos países da OCDE (média de 12% do PIB). Uma das propostas já está em tramitação na Câmara dos Deputados. Essa versão tem, de maneira resumida, um imposto de renda federal, tributos estaduais sobre valor agregado e impostos municipais sobre o patrimônio. Outra proposta é a do Centro de Cidadania Fiscal, que defende uma transição gradual que, entre outras mudanças, substituiria Pis/Cofins, IPI, ICMS e ISS por um Imposto sobre Bens e Serviços, incidente sobre o valor adicionado.

A qualidade do sistema tributário piorou desde a Constituição de 1988, com a carga tributária aumentando até meados da década passada e a sua regressividade crescendo significativamente. Essa alta carga - 32,4% do PIB em 2017 - é uma das razões da oposição da sociedade à alteração da legislação tributária. O receio é que uma mudança mais extensa aumente essa carga, tornando-a ainda mais regressiva e penalizando os menos favorecidos.

Outro obstáculo à aprovação de uma reforma ampla advém da vulnerabilidade das contas públicas. A maioria dos representantes dos governos regionais receia uma perda importante de receita nos seus Estados e municípios. Esse temor é contornado pela maioria das propostas de reforma com a imposição de uma transição excessivamente longa.

Em um país com concentração de renda tão alta, a aprovação no Congresso de uma reforma mais profunda e com efeito mais imediato seria facilitada com a redução da regressividade do sistema tributário. Há espaço para um aumento dos impostos sobre os mais ricos e para a redução das renúncias tributárias, sem impacto direto sobre a maioria da população. Além disso, isso tornaria o sistema mais equânime e poderia permitir até uma redução dos impostos sobre os mais pobres.

A aprovação em 2018 de apenas três medidas discutidas pelo Congresso nos últimos anos diminuiria essa regressividade e aumentaria a arrecadação em cerca de R$ 80 bilhões em 2019, a saber:

1 - Cobrança de imposto sobre distribuição de lucros e dividendos - como esses rendimentos declarados no IRPF foram de R$ 269 bilhões em 2016, uma tributação de 20% sobre essa receita geraria uma arrecadação relacionada às pessoas físicas superior a R$ 55 bilhões em 2019. O tema é complexo, pois embute questões, por exemplo, relativas a alegações de dupla tributação. Ademais, estratégias de planejamento tributário podem reduzir essa estimativa.

2 - Elevação do imposto sobre a distribuição de lucros na forma de Juros sobre o Capital Próprio (JCP) - a renúncia tributária ocorre, de forma simplificada, no caso de o IRPJ do setor ser maior do que a alíquota de 15% incidente sobre o acionista, no caso de distribuição de JCP. Sem considerar o fim da possibilidade de dedução da JCP da base de cálculo do IR, a elevação dessa alíquota para 27,5% aumentaria a arrecadação, apenas considerando pessoas físicas, em quase R$ 2 bilhões em 2019, dada a receita de JCP declarada no IRPF em 2016 de R$ 13,4 bilhões.

3 - Recolhimento semestral de imposto do renda pelos fundos fechados - a proposta torna a tributação sobre os fundos fechados similar à incidente sobre os abertos, cujos rendimentos são sujeitos ao "come cotas" semestral de 20% sobre sua rentabilidade, ressalvados fundos de ações e imobiliários, entre outros. Apesar de haver alternativas para continuar postergando o pagamento do imposto, a receita com essa nova regra poderia superar R$ 20 bilhões em 2019 - por conta da cobrança sobre o estoque de fundos fechados acima de R$ 200 bilhões - e R$ 3 bilhões nos anos seguintes.

Uma outra receita fiscal viria da redução das renúncias tributárias, que alcançam 4% do PIB ao ano. Um corte de 20% desses gastos elevaria a arrecadação em quase R$ 60 bilhões em 2019. Apesar da necessidade de eliminação de muitos desses privilégios, grande parte dos favorecidos não concordam que as vantagens que lhes beneficiam sejam excessivas ou injustificáveis. Assim, um corte dessas renúncias sofreria grande oposição por parte dos grupos de pressão mais organizados e influentes.

Em suma, a adoção de um sistema tributário moderno será uma tarefa árdua para o futuro presidente. Além da oposição de representantes de entes regionais e de diversos grupos de interesse, o governo enfrentará resistência por parte da sociedade, dada a percepção de que a qualidade dos serviços prestados pelo Estado está bem aquém dos custos associados à alta carga tributária. A forma mais justa de contornar essa resistência seria a de aumentar a carga tributária dos mais ricos, historicamente beneficiados por sua regressividade. O problema disso é que a elite chora alto e é bem mais organizada na defesa de seus privilégios.