Valor econômico, v. 19 , n. 4643 , 05/12/2018. Finanças, p. C1

Congresso sela nova relação entre Tesouro e Banco Central

Isabel Versiane

Raphael Di Cunto

05/12/2018

A Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara dos Deputados aprovou ontem, em votação simbólica, projeto de lei que altera a relação financeira entre o Banco Central e o Tesouro Nacional. A proposta, que deve seguir para sanção presidencial ainda este ano, põe fim a um modelo alvo de críticas pela baixa transparência e por potencialmente estabelecer mecanismo de financiamento do Tesouro pela autoridade monetária.

Pelas regras em vigor, quando o Banco Central registra ganhos com suas operações cambiais, eles são automaticamente transferidos ao Tesouro, em dinheiro, e podem ser usados para o pagamento de dívida pública. Quando há perdas, elas são cobertas pelo Tesouro por meio de títulos públicos, repassados à carteira do BC. Os valores dos fluxos em ambas as direções são muito voláteis, ainda que similares ao longo do tempo. Mas como há essa assimetria - um pagamento é feito em dinheiro e outro, em títulos - especialistas em contas públicas entendem que o modelo acaba gerando um financiamento implícito do BC ao Tesouro.

O projeto aprovado determina que, quando o BC apurar ganhos com as posições das reservas internacionais e com derivativos cambiais, eles serão agora destinados a uma reserva, a ser usada para cobrir prejuízos futuros. Esse mecanismo está em linha com as práticas internacionais.

Se, em um determinado semestre, a reserva não for suficiente para fazer frente às perdas, o BC deve recorrer a títulos de sua carteira, até um determinado limite estabelecido na lei (até que o patrimônio líquido do banco atinja o limite mínimo de 1,5% do ativo total). Apenas se esse limite estiver próximo de ser alcançado, o Tesouro fica obrigado a repassar títulos ao BC, sem contrapartida financeira.

Como o projeto tramita em caráter conclusivo, será considerado aprovado se não for apresentado um recurso - subscrito por pelo menos 51 deputados - em até cinco sessões de plenário. É improvável qualquer mobilização nesse sentido, já que a proposta foi aprovada por unanimidade em todas as comissões da Câmara. Após esse prazo, se não houver recurso, o texto será encaminhado à sanção.

"Parece-nos evidente a falta de sentido em se manter um relacionamento financeiro tão volátil (e imprevisível) entre o Tesouro Nacional e BC, principalmente se considerarmos que os efeitos expansivos de elevadas transferências na restrição orçamentária do governo têm impactos nocivos também na política monetária", disse o relator do projeto, deputado Pauderney Avelino (DEM-AM).

As operações cambiais do BC abarcam os swaps cambiais e também, com maior peso, a variação do valor das reservas, em reais, resultante das oscilações do câmbio. A disfunção da regra atual é amplificada pelo volume elevado das reservas internacionais, que somam atualmente cerca de US$ 382 bilhões. Os ganhos e perdas registrados com esses ativos são, em sua maior parte, apenas contábeis, já que o BC não realiza esses resultados por meio da venda e compra de reservas. Ainda assim, geram fluxos expressivos.

Nos últimos dez anos, desde que as regras em vigor hoje começaram a valer, as trocas entre Banco Central e Tesouro resultantes das operações cambiais somaram R$ 1,329 trilhão. Desse total, R$ 635,1 bilhões corresponderam a perdas do BC que tiveram de ser cobertas com títulos do Tesouro e R$ 694,3 bilhões, a ganhos da autoridade monetária que foram transferidos para a Conta Única do Tesouro.

Os repasses para o Tesouro ajudaram no cumprimento da chamada "regra de ouro", norma Constitucional que proíbe o governo de fazer operações de crédito em montante superior às despesas de capital, ou seja, aos gastos com investimentos, inversões financeiras e amortizações da dívida pública. Ainda que o governo não possa, a priori, contar com os recursos ao longo do tempo, já que eles dependem da trajetória do câmbio, eles têm representado um alívio importante em momentos de dificuldades fiscais. Para o ano que vem, o governo calcula que sua insuficiência para o cumprimento da "regra do ouro" cairá de estimados R$ 260,5 bilhões para R$ 190,2 bilhões, em função do uso de recursos já repassados pelo Banco Central relativos ao resultado do primeiro semestre deste ano.

Para frente, esse impacto não será mais tão significativo. O BC e Tesouro continuarão trocando recursos apenas relativos a resultados das demais operações da autarquia, com títulos e operações compromissadas.

O chefe da assessoria especial do Ministro da Fazenda, Marcos Mendes, foi um dos principais articuladores da proposta, por parte do governo. O economista, que é servidor de carreira do Senado, publicou, em fevereiro de 2016, estudo chamando a atenção para os problemas do modelo em vigor. "Em um contexto de governo com preferência por expansão fiscal, espaço para manipulação da meta fiscal, BC com autonomia limitada e contabilidade criativa, a distorção na relação Tesouro-Banco Central passa a ser mais um item da 'caixa de ferramentas' que pode ser usada para a execução de uma política macroeconômica inconsistente", escreveu Mendes.

Se sancionada ainda em dezembro, a lei entra em vigor em 1º de janeiro, mas o resultado apurado pelo BC com operações cambiais no segundo semestre deste ano ainda obedecerá às regras em vigor hoje. Até 23 de novembro, o saldo estava negativo em R$ 45,1 bilhões. Se o resultado se mantiver no vermelho até o final do ano, ele terá de ser coberto pelo Tesouro.