Valor econômico, v.20, n.4792, 15/07/2019. Brasil, p. A3

Mudança tributária traz de volta debate sobre desigualdade 

Ana Conceição

15/07/2019

A reforma tributária vai ganhar holofotes no pós-Previdência e uma das perguntas que pairam sobre o tema é se as propostas que reúnem em um só tributo vários impostos que incidem sobre o consumo vão resolver o que se chama de regressividade do sistema brasileiro, em que os mais pobres pagam proporcionalmente mais impostos que os mais ricos.

Para alguns especialistas, ao propor uma alíquota única de tributo para todas as categorias de produtos e serviços, as duas propostas de reforma que estão mais adiantadas no Congresso manteriam a regressividade. Eles ponderam, contudo, que esta não é a discussão principal, já que outros impostos, como o Imposto de Renda e a tributação sobre a folha de pagamentos, que não estão no escopo das propostas de reforma, também geram desigualdade e precisam ser revistos. Para outros, não seria função do sistema tributário resolver desigualdades. Estas seriam combatidas por meio de políticas públicas - transferências de renda, por exemplo - proporcionadas justamente pela arrecadação mais eficiente de impostos.

As propostas que estão em debate são a de emenda à Constituição (PEC) 45/09, do deputado federal Baleia Rossi (MDB-SP), que se baseia na proposição do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), e a 293/04, do ex-deputado Luiz Carlos Hauly.

Enquanto a primeira propõe fundir IPI, ISS, ICMS, PIS e Cofins num Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a segunda quer juntar o IPI, ISS, ICMS, PIS, Cofins, CSLL e Cide-Combustíveis em um único Imposto de Valor Agregado (IVA).

"Políticas de desenvolvimento têm que ser feitas com programas sociais, não com tributos", diz o tributarista Rodrigo Brunelli, sócio do escritório Ulhôa Canto Advogados, de São Paulo. Uma das medidas usadas para diminuir a regressividade, a desoneração, é ineficiente e gera distorções, segundo ele. Já que os tributos existem para devolver serviços como saúde e educação à sociedade, as desonerações prejudicariam a população ao reduzirem a arrecadação.

Políticas que atendem especificamente a quem necessita de um benefício seriam mais eficientes, diz Brunelli. Um dos exemplos mais citados pelos especialistas é o da desoneração da cesta básica. Embora os produtos da cesta sejam mais relevantes para o orçamento das famílias de menor renda, as mais ricas também se beneficiam da medida. Estudo feito pelo então Ministério da Fazenda mostrou que, em 2016, um gasto de R$ 28 bilhões no Bolsa Família resultou em redução de 1,7% na desigualdade de renda. No mesmo ano, a desoneração da cesta básica, com um gasto tributário de R$ 18,6 bilhões, contribuiu para reduzir apenas 0,1% da desigualdade. Em 2019, a desoneração da cesta deve custar R$ 20 bilhões.

Para compensar uma desoneração, a receita tem que vir de outro lugar. Um exemplo são as telecomunicações e a energia elétrica, serviços considerados essenciais, que em alguns Estados chegam a ter alíquotas de ICMS mais altas, 35%, que as de bebidas alcoólicas, 18%. "Por que alíquotas tão altas? Todos consomem e é um imposto fácil de recolher. São poucas distribuidoras e concessionárias", diz Brunelli. Nesse sentido, ele aponta que o lado positivo de ambas as propostas é o de propor uma alíquota única para todos os produtos e serviços, simplificando o recolhimento de impostos e extinguindo os subsídios e desonerações, o que aumentaria a base de arrecadação. Por envolver menos tributos, a PEC 45 seria menos desafiadora na harmonização dos impostos. "O grande desafio é o aspecto político, para acomodar interesses de Estados e municípios".

Embora considere que a regressividade não será resolvida nas PECs, Linneu de Albuquerque Mello, professor da FGV Direito Rio, diz que esta não é a questão mais premente da reforma. "As críticas sobre regressividade fazem sentido, mas é possível resolver isso. No Canadá, por exemplo, há tributação progressiva para alguns bens essenciais", diz Mello, para quem o problema do sistema brasileiro é que o objetivo é recolher impostos simplesmente pela necessidade de fazer caixa, e não distribuir renda ou promover desenvolvimento.

"Não dá para abolir a tributação sobre consumo. Ela incide sobre uma base mensurável, que tem grande capacidade contributiva. Mas é possível dar progressividade a ela", afirma.

Para as famílias de menor renda, o efeito distributivo das políticas públicas se dá via gasto público, diz o economista Bernard Appy, do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), em cuja proposta se baseia a PEC 45/09. "Tributos indiretos, como esses sobre o consumo não são bons para fazer política redistributiva. É ineficiente", diz.

A proposta do CCiF é ter uma alíquota para todos os produtos e serviços fazendo uma compensação por meio de um programa em que se transfere para famílias de menor renda um valor correspondente ao imposto cobrado na aquisição de produtos da cesta básica, por exemplo. "Vai direto para quem precisa", afirma. A estrutura para um programa desse tipo já existe. Seriam cruzadas informações do Cadastro Único de programas sociais do governo federal com os programas de nota fiscal eletrônica dos Estados. Esse tipo de programa não entraria na PEC. Seria criado por lei ordinária.

Ao lado da reforma, há a discussão sobre o Imposto Renda, que Appy considera mais importante em termos redistributivos. "No Brasil temos distorções relevantes. Uma parcela grande das pessoas de maior renda é pouco tributada". Esta, diz, é uma agenda complementar à reforma. Propostas para isso já estão sendo estudadas pelo governo, como o chamado Imposto de Renda negativo.

Outra agenda importante é a tributação sobre a folha de pagamentos, na opinião de Halley Henares, presidente da Associação Brasileira de Advocacia Tributária (ABTA). A entidade trabalha numa proposta a ser levada à discussão da reforma no Congresso. Ele critica a criação de uma contribuição sobre pagamentos acoplada à desoneração da folha, que já teria sido redigida pelo governo. "Provoca-se uma ruptura do sistema quando você pode melhorá-lo." A base de contribuição poderia aumentar se fossem eliminadas as 50 exceções existentes para contribuição em folha, diz.