Valor Econômico, v. 20, n. 4808, 06/08/2019. Legislação e Tributos, p. E2
Tendências na regulação de criptoativos
David Casz Schechtman
Felipe Hanszmann
Durante a Cúpula do G20 - do qual o Brasil faz parte -, realizada no último mês de junho, foi referendada oficialmente, no parágrafo 17 da Declaração de Osaka dos Líderes do Grupo, a nota interpretativa para guiar a regulação de criptoativos do Gafi/FATF (Grupo de Ação Financeira contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo), uma organização internacional com propósito de desenvolver políticas para combater lavagem de dinheiro e financiamento ao terrorismo.
Este guia do Gafi é voltado explicitamente para a prevenção de lavagem de dinheiro e financiamento de terrorismo, e destaca a importância da proporcionalidade da regulação aos riscos existentes, de cooperação intragovernamental e do cadastro dos prestadores de serviço de criptoativos e de obrigações para fins de registrar e conhecer todas as pessoas envolvidas nas transações com tais ativos virtuais.
Poucos dias depois da cúpula, em 02 de julho, seguindo a tendência internacional - ainda que sem menção à Declaração de Osaka -, foi proposto no Senado o Projeto de Lei nº 3.825/2019 com o objetivo de regular o exercício de "exchange de criptoativos", plataformas para negociação de ativos virtuais que utilizam tecnologia de registro distribuído (blockchain), tais como bitcoin, ether, EOS e outros.
Se observados os parâmetros do Gafi, o PL é insuficiente para o combate à lavagem de dinheiro e financiamento de terrorismo
Semelhante ao guia do Gafi, o projeto de lei, em sua exposição de motivos, é justificado em parte pela constatação de que a falta de regulação no setor coloca em risco a "higidez da ordem econômico-financeira, diante da possibilidade de uso de tais ativos virtuais para o financiamento de atividades ilegais diversas, tais como lavagem de dinheiro (...)".
Para atingir este objetivo, o PL estipula a submissão dessas entidades à regulação e registro no Banco Central.
Era de se esperar que, dado os objetivos convergentes, as regras propostas também seriam semelhantes. Contudo, isto somente ocorre superficialmente. Ambos os documentos exigem o cadastro dos prestadores de serviço e a identificação de seus controladores e dos usuários da plataforma. Porém, se observados os parâmetros recomendados pelo Gafi, o PL é insuficiente para combater lavagem de dinheiro e financiamento de terrorismo. Isto porque não é proposto qualquer tipo de obrigação para arquivamento do registro das transações ou de cooperação intragovernamental, nem para sujeição de transações suspeitas a um escrutínio adicional, além do que já exige o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf).
Considerando as muitas funcionalidades associadas a criptoativos (investimento, moeda de troca, forma de acesso a serviços, entre outros), parece precipitada a simples delegação da competência para um único órgão, sem que haja mecanismos de cooperação como forma de garantir regulação eficiente, como implementado nos EUA, por exemplo. A escolha do Banco Central como entidade competente tampouco parece adequada se considerado o objetivo de prevenção de lavagem de dinheiro e financiamento ao terrorismo. Vale destacar que as bolsas de valores mobiliários brasileiras estão sujeitas a regulação da CVM.
A explicação para esta divergência é o fato de que o projeto de lei parece ter em mente outras preocupações, em especial a proteção do consumidor. Isto é evidenciado pela criação de novo tipo penal de gestão fraudulenta de exchange de criptoativos, pelas obrigações de separar o patrimônio da plataforma dos recursos dos clientes e divulgação dos riscos aos usuários.
A finalidade de proteção ao consumidor por si só tende a ser positiva, contudo, não está claro se a norma proposta consegue atingir este objetivo. Neste sentido, deve-se elogiar a preocupação do projeto em garantir que o patrimônio de seus clientes não responda pelas obrigações da plataforma. Por outro lado, o PL não aprofunda outras preocupações consumeristas que, na prática, se mostrariam mais relevantes por já terem acontecido e ocasionado perdas irrecuperáveis aos usuários, tal como responsabilidade da plataforma em caso de invasão e transferência da propriedade dos ativos a terceiros (ser "hackeada") ou da responsabilidade ou procedimentos a serem adotados pelas plataformas para prevenir a perda da chave privada da exchange. Da mesma forma, parece não fazer sentido a escolha do Banco Central como entidade responsável para ter em vista esses interesses consumeristas.
A conclusão que se chega é que o projeto parece insuficiente para atingir qualquer de seus objetivos. Ao buscar alcançar diversas finalidades sem o devido planejamento, a norma proposta acaba por não atingir adequadamente nenhum. Uma das potenciais consequências disto é a proliferação de medidas legislativas e regulatórias que não conversam entre si, tornando inóspito o ambiente de negócios no Brasil e sufocando novas iniciativas em labirintos burocráticos.
Em vistas destas ponderações, o ideal seria ocorrer a revisão do projeto de lei de modo a privilegiar a cooperação entre as entidades da administração pública cuja atribuição tenha relação com criptoativos, de modo a garantir que a postura regulatória brasileira para o setor seja, desde seu princípio, coesa e eficiente.