Valor Econômico, v. 23. n. 5662, 05/01/2023, Opinião, A12
Como ampliar a fatia dos pobres no orçamento
Alexandre Manoel e Lucas Barbosa


O ministro da Fazenda Fernando Haddad, a pedido do presidente Lula, tem a missão de colocar o pobre no orçamento e o rico no imposto de renda. Este artigo visa sugerir ao ministro uma maneira de cumprir essa missão, culminando na redução da desigualdade e da pobreza, assim como na ampliação da responsabilidade fiscal. A sugestão será rever a política de subsídios tributários. Abaixo, o diagnóstico, a narrativa e o instrumento para implantá-la. 

Primeiro, é preciso reconhecer que o pobre já está na peça principal do orçamento federal, que é discutida anualmente. Nesta, cabe alertar que os parlamentares têm a discricionariedade de alocar somente cerca de 4% do total de despesas, sendo as demais despesas obrigatoriamente destinadas por algum mandamento legal previamente estabelecido. 

De fato, inferimos que, dos R$ 1,8 trilhão de despesas fixadas no Projeto de Lei Orçamentária de 2023, ao menos R$ 890 bilhões (ou 47% do total) são vinculados a programas que são, em sua maioria, utilizados pela população de mais baixa renda. 

Política de subsídios tributários foi uma das principais razões do buraco fiscal que o país entrou desde 2014 

São os recursos destinados à rede de atenção primária do SUS (cerca de R$ 19 bi), ao MEC excetuando o ensino superior (R$ 80 bi), à complementação do Fundeb (R$ 40 bi) e aos beneficiários da LOAS (R$ 87 bi), da previdência rural (R$ 170 bi) e da previdência urbana com ganhos de até um salário-mínimo (R$ 380 bi). Além disso, há o orçamento para o Bolsa Família, que está próximo de R$ 150 bilhões. 

As demais despesas primárias (servidores públicos ativos/inativos, benefícios previdenciários acima de 1 salário mínimo, universidades, média e alta complexidade do SUS etc) também são usufruídas pela população de mais baixa renda. Contudo, há diversas evidências que, em grande medida, estas despesas têm como beneficiários os cidadãos que estão entre os 10% mais ricos do Brasil. A título de ilustração, ver o estudo “Efeito Redistributivo da Política Fiscal no Brasil”, Ministério da Fazenda, 2017. 

Portanto, a missão do terceiro governo Lula não será inserir os pobres, mas sim ampliar sua participação no orçamento e melhorar o desenho das políticas e a eficiência do gasto. 

Segundo, ainda no diagnóstico, o governo federal precisa fazer 1,5% do PIB de superávit primário para tornar a dívida sustentável. Para isso, esperamos que Haddad mantenha a postura austera que teve à frente da prefeitura (vide a difícil reforma do IPTU). 

Assim, entendemos haver duas maneiras de ampliar a participação do pobre: reduzindo a participação dos 10% mais ricos no orçamento ou ampliando a tributação sobre os realmente ricos - aqueles que estão no percentil mais alto da população. 

Reduzir a participação do primeiro grupo não é tarefa fácil, visto que nos referimos a pessoas com R$ 4 mil ou mais de renda domiciliar per capita. A alta desigualdade e baixo nível de renda nacional dificultam a discussão de redução da participação destes no orçamento. Por conseguinte, uma forma efetiva de o ministro Haddad cumprir a missão é avançar na ampliação da tributação dos 1% mais ricos - cuja renda domiciliar per capita está acima de R$ 16 mil. 

Uma vez alinhados com o diagnóstico, a forma mais eficiente de avançar nessa pauta é retomar o debate sobre os subsídios tributários. E há boa vontade do presidente Lula, quando falou que as deduções de saúde do imposto de renda são injustas, corroborando diversos estudos sobre o assunto (Ocké-Reis, C. O; Ipea, nov-21). 

Em terceiro lugar, qual a narrativa para eliminar essas renúncias da saúde e outros subsídios (gastos) tributários que, basicamente, beneficiam apenas aqueles que estão no 1% mais rico da população? 

Estudos mostram que o Brasil foi na contramão do resto do mundo ao promover forte expansão desses subsídios entre 2006 e 2014, elevando-os de 2% para 4,3% do PIB, resultando sobretudo em menor arrecadação em relação ao PIB para o governo federal (Boletins de Subsídios da União, 2019). 

A política de subsídios tributários ao longo da última década foi uma das principais razões do buraco fiscal que entramos desde 2014. Reverter parcialmente essa política irá catalisar o processo de recuperação fiscal, além de contribuir para maior justiça tributária e redução de desigualdades no país. 

Ao reonerar pelo menos um quarto dos 4,3% do PIB (ou R$ 430 bilhões) de renúncias tributárias federais, não renovar a desoneração do PIS/Cofins dos combustíveis (0,5% do PIB) concedida em 2022 e controlar gastos, o ministro Haddad concretizará o ajuste fiscal perseguido desde 2016, necessário tanto para estabilizar a dívida pública quanto para reduzir significativamente a taxa real de juros. 

Assim, nossa sugestão é que se ataque o tributo renunciado em vez de rever alguma política pública específica de gasto tributário. Deve-se reonerar horizontalmente, em determinado percentual, a Cofins e a Contribuição Previdenciária em todas as políticas públicas que são executadas com algum tipo de renúncia, seja de Cofins, seja de Contribuição Previdenciária. 

Ressalte-se que as renúncias tributárias concedidas no período 2006-2014 não tiveram efeitos macroeconômicos, como aumento de receita ou diminuição de despesa primária, que factualmente deveriam ter ocorrido no decorrer desse período, tal como ocorreu em outros países. 

Por fim, ao rever os subsídios tributários neste começo de governo e seguir com a reforma tributária, Haddad dará um passo importantíssimo para cumprir a missão recebida de Lula. Além de ampliar a justiça tributária, irá sinalizar compromisso com a busca do superávit primário e a sustentabilidade da dívida, importantes para redução da taxa real de juros e alcance do crescimento sustentado.