Valor Econômico, v. 23. n. 5663, 06/01/2023, Opinião, A12
Para além da firma: efeitos do BNDES na economia
Livio Ribeiro e Marina Garrido

Frente à recente mudança de governo, o debate sobre o papel do BNDES na economia brasileira reacendeu. Diversas vozes têm levantado, de forma pertinente, que a avaliação de sua atuação deve ser baseada em estudos fundamentados e em análises calcadas em dados. São palavras que, em nossa visão, deveriam ser aplicadas não somente ao debate sobre o BNDES, mas à avaliação de qualquer política pública.

O tema ganhou novo impulso com recente publicação, pelo CMAP (Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas)1, de uma avaliação da efetividade dos empréstimos feitos pela União ao BNDES, utilizados para a expansão de crédito subsidiado durante a última década. A discussão veio acompanhada por bem-vindas sugestões para o refinamento da atuação estatal.

Um aspecto que emerge da literatura empírica que avalia a atuação do BNDES é a multiplicidade de canais pelos quais o banco pode influenciar a economia. Para além dos investimentos, há estudos focados em outras variáveis reais, tais como emprego, renda e produtividade. A recente publicação do CMAP teve, como um de seus insumos, um estudo produzido pela consultoria BRCG, no qual avaliamos os efeitos dos empréstimos concedidos pelo banco a um conjunto de empresas, de capital aberto e de capital fechado, compreendendo operações entre 2011 e 2020. A análise focou nos efeitos da política sobre a taxa de investimento e sobre a estrutura de capital das empresas.

A avaliação dos efeitos da concessão de capital subsidiado exigiu a construção de um contrafactual, ou seja, de como teria sido a evolução dos agentes afetados caso não tivessem acesso à política pública. Observou-se que os subsídios das operações de crédito não estiveram associados a um aumento da taxa de investimento das firmas, mas sim a uma mudança na sua estrutura de capital - alongando o prazo de seus passivos. Já o acesso aos empréstimos subsidiados do BNDES teve efeito pequeno sobre a taxa de investimentos das empresas beneficiadas - cada R$ 1 aplicado em empréstimos aumentou os investimentos dessas firmas entre R$ 0,12 e R$ 0,25.

Note-se que a análise acima descrita foi feita ao nível da firma, ou seja, discorreu sobre os impactos nas firmas beneficiadas. Em termos de avaliação de uma política pública, este é um enfoque incompleto. A concessão de crédito subsidiado, especialmente na magnitude operada pelo BNDES, tem efeitos sobre todo o ambiente econômico. Os impactos vão além das empresas que, diretamente, recebem os empréstimos: são afetadas não somente as firmas concorrentes não agraciadas pelo capital subsidiado (e que devem ajustar seus planos de negócios a uma nova realidade concorrencial), como todo o ambiente macroeconômico (em variáveis como salários, taxas de juros, dívida pública, tributação e gastos do governo).

Os efeitos são cruzados e ultrapassam, por muito, o primeiro impacto da iniciativa estatal. Assim, a adequada avaliação de uma política pública passa, necessariamente, por uma análise de bem-estar social, confrontando todos os benefícios e custos associados.

A avaliação de bem-estar das políticas públicas, em equilíbrio geral, ainda engatinha no Brasil, mas há avanços importantes em curso. O próprio CMAP, em Relatório de Recomendações paralelo ao Relatório de Avaliação, indica que a realização de “Estudo adicional, que examine a política [de concessão de crédito do BNDES] em seus efeitos diretos e desdobramentos, numa ótica de equilíbrio geral, trará contribuição valiosa a uma avaliação em perspectiva mais ampla”.

A pergunta natural é: reconhecendo que os empréstimos subsidiados do BNDES aumentam o nível de investimento das firmas receptoras dos recursos, em um mundo em que há falhas no mercado de crédito e em que todos os projetos financiados pelo banco são boas oportunidades de investimento, expandir os empréstimos estatais e subsidiá-los sempre aumenta o bem-estar social?

Resultados preliminares de uma avaliação que estamos conduzindo, em equilíbrio geral sugerem que não. Em particular, se saíssemos do volume de empréstimos e subsídios observados em 2019 para o volume observado entre 2014 e 2015 (o ápice das políticas de crédito via BNDES), o bem-estar econômico seria reduzido entre R$ 12,9 bilhões e R$ 27,3 bilhões por ano (a preços de 2019). Ou seja, aumentar o nível de investimento das firmas que tomam recursos emprestados não é condição suficiente para que, no equilíbrio macroeconômico, a concessão de empréstimos justifique seus custos.

Logo, quando utilizando um arcabouço que computa custos e benefícios, os efeitos sociais da expansão de subsídios e crédito estatal parecem ter sido negativos. Há outros resultados importantes, como a diminuição, em magnitude relevante, do crédito livre devido à expansão das operações direcionadas (crowding-out), a concentração de lucros nas empresas beneficiadas pela política e o desestímulo ao empreendedorismo. E ficam provocações: será que uma política horizontal (por exemplo, mudanças na composição da carga tributária que afetem todas as empresas, em todos os setores) não seria mais efetiva para aumentar o bem-estar do que políticas verticais (com aumento do crédito direcionado a grupos particulares de empresas)?

Precisamos ir além, construindo os caminhos para uma atuação mais eficiente do Estado. Menos paixão e mais análise, com método e uso intensivo de dados. Já passamos da hora de implementar um debate maduro sobre as políticas públicas no Brasil.