Valor Econômico, v. 23. n. 5664, 7,8 e 9/01/2023, Brasil, A4
Ajuste ‘exige’ superávit de 0,5% do PIB em 2024
Anaïs Fernandes e Lucianne Carneiro


O rombo fiscal está contratado para 2023, mas, se a nova gestão petista quiser restabelecer a sustentabilidade do setor público - entendida como uma dívida líquida (passivos menos ativos) estável ou cadente em relação ao PIB a partir do ano que vem - vai precisar garantir, no mínimo, superávits para o governo central de 0,5% do PIB em 2024, de 1% nos dois anos seguintes e de 1,5% de 2027 em diante. Os cálculos apresentados ao Valor são do economista Bráulio Borges, pesquisador associado do Instituto Brasileiro de Economia (FGV Ibre). 

Para atingir os objetivos, o desafio, diz, é encontrar, entre aumento de arrecadação e/ou corte de despesas, cerca de R$ 120 bilhões (1,2% do PIB) em 2024 e 2025. “Do lado das despesas, tem algumas medidas que podem ajudar, mas eu diria que grande parte terá de vir de mais receita, principamente de aumento da carga tributária recorrente”, afirma Borges. 

Apesar de os resultados fiscais correntes do Brasil serem bons em relação ao histórico recente, para o economista a situação está desancorada desde o fim de 2021, antes mesmo da aprovação da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) da Transição, articulada pelo então ainda presidente eleito Luiz Inácio Lula da Silva (PT) na virada de 2022 para 2023, que exarcebou a questão. 

Isso fica evidente, segundo ele, quando se observa a diferença entre a projeção de consenso para a dívida bruta/PIB em 2030 e aquela esperada para 2022. Até novembro de 2021, essa diferença era negativa, ou seja, o mercado esperava que haveria alguma convergência da dívida ao fim da década, ainda que o endividamento seguisse elevado. Com a PEC dos Precatórios, a diferença foi para o terreno positivo no início de 2022, escalou ao longo do ano com a “PEC Kamikaze”, que permitiu ao então presidente Jair Bolsonaro (PL) aumentar gastos em meio à corrida eleitoral, e chegou à diferença de 12 pontos percentuais do PIB após a PEC da Transição. 

“Parte dessa história é porque o mercado projeta que o superávit primário do setor público brasileiro vai ficar zerado entre 2024 e 2030. Considerando crescimento do PIB, taxa de juros, dívida inicial, concluímos que superávit zerado na média do período é insuficiente para manter a dívida pública parada ou gerar alguma queda ao longo do tempo”, afirma Borges. “Se o novo governo quiser sinalizar a restauração da sustentabilidade fiscal, precisa levar esse superávit projetado para os próximos anos de zero para, no mínimo, o intervalo de 1% a 1,5% nos próximos seis, sete anos. Esse é o tamanho do desafio”, diz. 

Há quem diga, segundo Borges, que esse superávit precisa ser até maior, em torno de 2%. “Pode ser. Uma vantagem de um nível mais alto é gerar queda da dívida pública e, eventualmente, o Brasil poderia recuperar o grau de investimento em meados da década.” 

Para 2023, se houvesse reoneração de todos os tributos reduzidos no governo anterior de forma tempestiva - o que já não aconteceu, porque Lula autorizou a manutenção da desoneração sobre diesel, por exemplo, até o fim do ano -, o déficit do governo central seria de 1% do PIB, estima Borges. Se nada for feito, esse déficit pode se aproximar de 2% do PIB. 

“O novo governo tem um difícil desafio fiscal nos próximos três anos”, escreve Luiz Guilherme Schymura, diretor do FGV Ibre, na Carta do instituto de janeiro. “Apesar da melhora fiscal recente - muito concentrada na receita, parcialmente oriunda de fatores não permanentes e em grande parte já consumida por novos gastos - e da intenção de aperfeiçoar a capacidade arrecadatória do governo, será necessário manter uma estratégia de controle das despesas.” 

Não é coincidência, diz Schymura, que os saltos nas expectativas de trajetória da dívida/PIB até 2030 tenham acontecido após a aprovação de PECs “que, de tanto contornar, acabaram por desmoralizar por completo o papel de âncora fiscal desempenhado pelo teto de gastos”, afirma. 

Borges observa que, caso a regra original tivesse sido cumprida, a despesa primária federal encerraria 2022 em cerca de 16,6% do PIB, 1,8 ponto percentual a menos do que os 18,4% que devem ser efetivamente registrados. “Era uma âncora fiscal com problemas, mal desenhada, mal calibrada, mas era a principal âncora fiscal que a gente tinha desde 2017”, afirma. 

O economista calcula que a União teve uma “surpresa” de receita líquida em 2022, em relação ao projeto de lei orçamentária apresentado em agosto de 2021, de R$ 291 bilhões (2,9% do PIB). Cerca de 60% desse valor, porém, foram consumidos em gastos adicionais através da alteração ou “furo” do teto. Poucos menos de 10% viraram desonerações tributárias e só 30% se transformaram efetivamente em melhoria de resultado primário, aponta Borges. 

“Os resultado fiscais correntes foram bons, mas isso passa longe de poder ser classificado como um quadro de sustentabilidade fiscal. E a PEC da Transição trouxe mais gastos sem a discussão de financiamento. Ela exacerbou essa questão da desancoragem fiscal”, diz. 

Na visão de Borges, os cerca de R$ 170 bilhões de gastos adicionais liberados pela PEC são excessivos e passam longe de indicar uma despesa estável como percentual do PIB. O gasto deverá chegar a 19,3% do PIB neste ano. 

“Nesse contexto, o ‘mercado’ vai cobrar resultados mais imediatos, não dando mais o benefício da dúvida. É por isso que 2023 ganha muita relevância. Se de fato conseguir entregar um déficit primário neste ano mais perto de 1% do PIB do que de 2%, o ‘mercado’ vai começar a acreditar na possibilidade de melhorias adicionais do primário de 2024 em diante”, diz Borges. 

Para Schymura, a PEC foi uma sinalização que não ajudou a controlar as expectativas fiscais justo em um momento em que a atual âncora, o teto, deixou de ser efetiva e o novo arcabouço ainda nem foi apresentado. 

Nesse sentido, Borges considera que o prazo de apresentação do novo arcabouço fiscal que consta da PEC da Transição, até agosto deste ano, é longo demais. Para ele, as regras deveriam estar aprovadas até abril, de forma a constar da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2024, que serve como balizadora da proposta orçamentária para o ano que vem. 

Por outro lado, a Carta do Ibre aponta como positivo que o ministro da Fazenda, Fernando Haddad, tenha se comprometido a apresentar seu arcabouço fiscal até junho e que tenha dito que não vai deixar o país incorrer no déficit primário máximo permitido para este ano. 

Algumas iniciativas do novo governo parecem mais claras, como a revisão do Cadastro Único, aponta Manoel Pires, coordenador do Observatório de Política Fiscal do FGV Ibre. Uma refocalização do Auxílio Brasil/Bolsa Família permitiria uma economia fiscal de até R$ 23 bilhões (0,2% do PIB) ao ano, estima Borges. 

“Isso não gera economia rápido, é um trabalho de gestão do governo que leva algum tempo para se materializar”, pondera Pire. Ele observa ainda que algumas “balas de prata” para segurar despesas já foram utilizadas por Bolsonaro, como a aprovação da reforma da Previdência ou o congelamento do salário de servidores. “O espaço para economia é muito menor e o fato de não ter bala de prata, com o tamanho do ajuste que precisa ser feito, cria incertezas sobre como o governo vai equacionar essa questão”, afirma Pires. 

É por isso que, para ele, as discussões sobre o plano de ação fiscal do governo para encontrar centenas de bilhões que faltam no curto prazo e sobre como será construída a regra fiscal capaz de criar um cenário de sustentabilidade da trajetória da dívida “têm de vir juntas”, diz. As reonerações também precisam ser revertidas rapidamente, segundo Pires. 

Conforme a Carta do Ibre, alcançar os superávits projetados por Borges permitiria alívios no câmbio do dólar, que poderia estar abaixo de R$ 5 caso a questão fiscal não estivesse “tão dessarumada”, e nos juros longos, que superaram 6% ao ano recentemente. “Quando você consegue ter uma política fiscal crível, provavelmente o juro real de equilíbrio também cede. A preocupação é sempre com a sustentabilidade”, afirma Silvia Matos, coordenador do Boletim Macro do FGV Ibre. 

Para ela, é especialmente difícil ter uma mudança de direção muito grande na política fiscal em um contexto de baixo crescimento, como é esperado para o Brasil neste ano, e juro já muito elevado. 

Parte do desafio está também no fato de que a construção dessa trajetória de superávit primários crescentes a partir de 2024 não contará, ao menos até 2025, com a ajuda das receitas ligadas ao setor extrativo, que, segundo Borges, deverão passar de 2,6% do PIB em 2022 para 2% em 2023 e 2024, refletindo a queda esperada - e que já vem ocorrendo - do preço do petróleo. A partir de 2025, com o forte aumento previsto (de quase 80%) da produção de petróleo e gás no Brasil ao longo da década, essas receitas deverão ganhar novo impulso, encostando em 2,8% do PIB em 2031, aliviando a restrição fiscal e permitindo até algum crescimento real dos gastos sem redução do superávit, estima Borges. 

“Além das reonerações, que precisam ser feitas, vamos contar com essas receitas do petróleo, mas de uma maneira não linear. Tem um buraco no curto prazo”, afirma.