Consultoria Legislativa do Senado Federal COORDENA??O DE ESTUDOS C n l g o e O PROCESSO DE REFORMULA??O DA PREVID?NCIA SOCIAL BRASILEIRA (1995-2004) Meiriane Nunes Amaro TEXTOS PARA DISCUSS?O 3 Bras?lia, fevereiro / 2004 Contato: conlegestudos@senado.gov.br Projeto gr?fico: L?lia Alc?ntara O conte?do deste trabalho n?o reflete a opini?o da Consultoria Legislativa do Senado Federal, sendo de total responsabilidade do autor. 2 O processo de reformula??o da previd?ncia social brasileira (1995-2004) Meiriane Nunes Amaro * 1. Introdu??o O processo de reformula??o da previd?ncia social brasileira teve in?cio em 1995, quando a primeira proposta foi encaminhada ao Congresso Nacional. Em 16 de dezembro de 1998, a proposi??o foi aprovada e consubstanciada na Emenda 20. A partir do diagn?stico de que a reformula??o empreendida havia sido insuficiente, o Governo seguinte enviou, em abril de 2003, nova proposi??o ao Congresso Nacional, que, aprovada em dezembro do mesmo ano, transformou-se na Emenda 41. O presente estudo mostra um panorama geral do processo de reforma da previd?ncia social no Brasil, com destaque para as mudan?as primordiais empreendidas no texto constitucional como resultado das Emendas 20 e 41, bem como da regulamenta??o da primeira destas emendas constitucionais. O diagn?stico acerca dos principais problemas que fundamentaram a necessidade de reformula??o do sistema de previd?ncia brasileiro precede o panorama mencionado, que inicia com a compara??o entre o que o Executivo queria e o que conseguiu efetivar mediante as mudan?as empreendidas na primeira etapa do processo de reformula??o da previd?ncia social brasileira. O processo de regulamenta??o da Emenda 20 ? objeto da parte seguinte, com ?nfase nas mudan?as na previd?ncia privada e, no caso do * Meiriane Nunes Amaro ? Consultora Legislativa do Senado Federal, Mestre em Economia (UnB) e Especialista em Direito Legislativo (Unilegis). 3 regime geral de previd?ncia social, na institui??o do chamado ?fator previdenci?rio?. Complementam a an?lise, os principais resultados da primeira etapa do processo de reforma e sua repercuss?o nas contas previdenci?rias, enfocados sob o prisma dos impactos nas previd?ncias p?blica e privada, bem como as principais restri??es ainda verificadas. A an?lise da segunda etapa do processo de reformula??o constitucional comp?e a parte seguinte do estudo, onde s?o explicitados os indiscut?veis avan?os alcan?ados e detalhadas as principais mudan?as. Alguns coment?rios relativos ? denominada ?PEC Paralela?, instrumento utilizado para viabilizar a aprova??o da Emenda 41 no Senado Federal e que se encontra em tramita??o na C?mara dos Deputados, conclui a an?lise dessa etapa. Considera??es gerais sobre o processo de reforma da previd?ncia at? aqui empreendido (fev/2004) e perspectivas acerca de seus rumos encerram o estudo. Afinal, h? que se esperar por novas mudan?as relevantes ou apenas pela concretiza??o das altera??es legais at? aqui estabelecidas, com os ajustes que se fizerem necess?rios? 2. O problema da previd?ncia social brasileira Os sistemas previdenci?rios podem operar, basicamente, na forma de dois regimes: capitaliza??o e reparti??o. No regime de capitaliza??o, os benef?cios de cada indiv?duo s?o custeados pela capitaliza??o pr?via dos recursos das pr?prias contribui??es feitas ao longo da vida ativa. J? no regime de reparti??o, os benef?cios s?o financiados pelos segurados que est?o contribuindo naquele momento, que, por sua vez, ter?o seus benef?cios financiados pelos ativos da gera??o seguinte. Na pr?tica, na maioria dos pa?ses, os sistemas s?o h?bridos, isto ?, h? mecanismos de capitaliza??o que convivem com outros de reparti??o. 4 A Constitui??o de 1988 previu o regime de reparti??o, pois j? havia ocorrido a dilapida??o das reservas capitalizadas pelas antigas caixas e institutos, e foi escrita com a preocupa??o muito mais de assegurar o acesso de diferentes grupos e categorias aos recursos transferidos pelo governo, do que de viabilizar as fontes de financiamento que permitissem atingir esse objetivo. Ela ampliou o rol de direitos dos servidores p?blicos e, na ?rea rural, incrementou os benef?cios de meio para um sal?rio m?nimo, reduziu em cinco anos a idade e o tempo de servi?o para efeito de aposentadoria e incorporou milhares de trabalhadores que nunca haviam contribu?do para o sistema. O resultado foi o expressivo aumento dos gastos da previd?ncia social. Al?m disso, at? recentemente, o Brasil era um dos poucos pa?ses do mundo que adotavam a figura da aposentadoria por tempo de servi?o. Essa figura, combinada com a possibilidade de aposentadoria proporcional, permitiu que um contingente substancial de pessoas se aposentasse antes dos 50 anos de idade. Ao lado da generosidade da legisla??o previdenci?ria e da concess?o de aposentadorias precoces, sobressai, ainda, o envelhecimento gradativo da popula??o brasileira e sua repercuss?o na queda da rela??o entre o n?mero de contribuintes e de benefici?rios da previd?ncia social. Diante dos maiores gastos associados ? conjuga??o desses dois fatores, os sucessivos governos foram-se acomodando a essa situa??o mediante aumento das al?quotas contributivas, o que onera o custo da m?o- de-obra e incentiva o trabalho informal. No ?mbito dos regimes de previd?ncia dos servidores, apenas em 1993 foi introduzida na Constitui??o regra que permitiu a cobran?a de contribui??o do servidor para o custeio de sua aposentadoria ? at? ent?o, a al?quota de contribui??o dos servidores federais civis era pequena, e destinada apenas ao custeio das pens?es. O regime geral de previd?ncia social (RGPS), gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), alcan?a basicamente os empregados regidos pela CLT, sendo custeado por contribui??es dos 5 empregados e dos empregadores. Para os segurados, o piso atual dos benefici?rios ? de um sal?rio m?nimo e o teto, desde janeiro de 2004, ? de R$ 2.400,00, o que equivale a dez sal?rios m?nimos. As despesas com benef?cios previdenci?rios do INSS subiram de 2,5% do PIB em 1988, ano da promulga??o da atual Carta Magna, para 6,7% em 2002. Como resultado desse aumento de gastos, do menor crescimento do PIB e da expans?o do desemprego e da informalidade, que afetam negativamente a receita do sistema, constata-se, desde 1995, um cont?nuo crescimento do saldo negativo entre arrecada??o e pagamento do RGPS. Com rela??o ao regime pr?prio de previd?ncia do servidor p?blico (RPSP) i , este tem semelhan?as com o regime de reparti??o do INSS, mas sempre existiram diferen?as significativas. Uma delas se refere ? gest?o do regime, que ainda ? feita conjuntamente com a do pessoal ativo, como se n?o houvesse qualquer diferen?a entre ativos e inativos. Nesse sentido, o governo deixa de explicitar qualquer recolhimento de contribui??o para aposentadorias e pens?es. Paga, simplesmente, o valor corrente desses benef?cios, incorporando, na sua receita geral, quaisquer contribui??es cobradas dos funcion?rios ativos. Al?m disso, at? fins de 2003, o valor do provento de aposentadoria e da pens?o era maior do que a ?ltima remunera??o l?quida do servidor quando em atividade, na medida em que correspondia ? sua ?ltima remunera??o bruta (integralidade) sem incid?ncia de contribui??o previdenci?ria. Ou seja, n?o tinha qualquer rela??o com as contribui??es recolhidas. Ademais, tais benef?cios eram sempre reajustados na mesma propor??o do aumento da remunera??o do cargo que gerou a aposentadoria/pens?o (paridade de reajustes), o que, muitas vezes, significou concess?o de aumentos reais. Ambas as sistem?ticas inexistem em qualquer sistema efetivamente previdenci?rio. Em outras palavras, o regime dos servidores p?blicos nunca foi, realmente, um regime previdenci?rio, mas, sim, um item da despesa p?blica. 6 Como resultado das sistem?ticas mencionadas e de outras diferencia??es, como exist?ncia de teto para os benef?cios do RGPS, os valores pagos aos inativos do servi?o p?blico sempre foram, em m?dia, mais elevados do que os efetuados no regime geral da previd?ncia. Como ilustra??o, o valor m?dio da aposentadoria por tempo de contribui??o no RGPS foi, entre junho de 2002 e maio de 2003, R$ 773,29. Em contrapartida, os inativos do Poder Executivo do setor p?blico federal perceberam, no mesmo per?odo, o valor m?dio de R$ 2.396,00. As despesas do regime dos servidores civis da Uni?o t?m se mantido, desde 1996, em torno de 1% do PIB. Contudo, a diminui??o na contrata??o de novos servidores e a conseq?ente redu??o da for?a de trabalho no servi?o p?blico, nos ?ltimos anos, fizeram cair sobremaneira as receitas previdenci?rias. Como resultado, aumentou o descompasso entre a receita das contribui??es dos servidores na ativa e os benef?cios recebidos por inativos e pensionistas. Como exemplo, em 2002, o governo central pagou R$ 31,7 bilh?es a cerca de 944 mil aposentados e pensionistas enquanto recolheu R$ 3,2 bilh?es em contribui??es de apenas 883 mil servidores (os dados incluem os militares). A grave situa??o financeira no ?mbito dos regimes pr?prios de previd?ncia deve-se tamb?m ? forma como foi estruturada a previd?ncia dos servidores na Constitui??o de 1988. At? os anos 80, al?m dos servidores estatut?rios, a administra??o p?blica federal, estadual e municipal era composta por grande contingente de servidores regidos pela CLT. Ap?s a promulga??o da CF de 1988, a maior parte dos celetistas foi convertida em estatut?rios com a institui??o do Regime Jur?dico ?nico, que previa tamb?m a possibilidade da exist?ncia de regimes pr?prios de previd?ncia no ?mbito dos estados e dos munic?pios. Os estados e grande parte dos munic?pios adotaram essa pol?tica, assumindo a responsabilidade pelo passivo previdenci?rio desses servidores que, anteriormente, haviam contribu?do para o RGPS. Ao longo do tempo, os encargos com benef?cios foram se avolumando e o desequil?brio dos regimes pr?prios de previd?ncia, se 7 agravando. Em 2002, a necessidade de financiamento da previd?ncia dos servidores (contribui??es dos funcion?rios e dos entes federados menos pagamento de benef?cios) dos estados e dos munic?pios foi, respectivamente, de R$ 14,5 e de R$ 2,4 bilh?es (1,1% e 0,2 % do PIB). Na Uni?o, al?m ter ocorrido o mesmo processo, a descentraliza??o proporcionada pela Carta de 1988 redundou num estoque de servidores federais que foram sendo repostos por estaduais ou municipais, bem como a redu??o de servidores passou a configurar estrat?gia de gest?o administrativa possibilitada pela Emenda Constitucional n? 19, de 1998 (Reforma Administrativa). Resultado: em 2002, a necessidade de financiamento do regime de previd?ncia dos servidores federais (inclu?dos os militares) correspondeu a R$ 22,9 bilh?es (1,7% do PIB). Outro tema diretamente relacionado com o d?ficit previdenci?rio ? o reajuste do sal?rio m?nimo. Como se sabe, desde a promulga??o da CF de 1988, esse sal?rio tornou-se o piso para os benef?cios da seguridade social. Isso significa que, a todo aumento do sal?rio m?nimo, os benef?cios previdenci?rios que se encontram entre o valor antigo e o novo piso nacional recebem um incremento. Para se avaliar o aumento dos gastos previdenci?rios a cada eleva??o do sal?rio m?nimo, temos que considerar seu reflexo tanto na receita, em fun??o da expans?o da base tribut?vel em termos de valor, como na despesa, em decorr?ncia dos maiores benef?cios pagos. O problema ? que a despesa aumenta muito mais que a receita. Essa disparidade acontece porque 66% dos benef?cios pagos no RGPS correspondem ao valor do sal?rio m?nimo, enquanto a maior parte da receita adv?m das contribui??es incidentes sobre remunera??es superiores a esse valor, as quais n?o s?o aumentadas na mesma propor??o da eleva??o do piso salarial da economia. Em suma, o problema da previd?ncia social ? essencialmente de ordem financeira, embora argumentos vinculados ? busca de maior eq?idade social, de forma a fazer convergirem as regras entre o RGPS e o RPSP, sejam tamb?m levantados para justificar a necessidade de reformula??o do sistema. 8 3. Reforma da previd?ncia social: o que o Executivo queria e o que conseguiu efetivar com a aprova??o da Emenda 20 Inicialmente, a coordenada central da proposta de reformula??o da previd?ncia brasileira era a unifica??o dos regimes previdenci?rios dos servidores p?blicos (inclusive dos militares) e dos trabalhadores da iniciativa privada e a cria??o de dois sistemas gerais: um b?sico e unificado, com benef?cios limitados a valor inferior ao teto do RGPS (em torno de tr?s sal?rios m?nimos) e operado pelo regime de reparti??o; e outro complementar e baseado na capitaliza??o, destinado a atender ?queles com remunera??o superior ao valor m?ximo estabelecido no regime b?sico. Este ?ltimo sistema, por seu turno, seria obrigat?rio at? dez sal?rios m?nimos e volunt?rio a partir deste valor. Tal concep??o, conhecida como ?modelo de tr?s pilares?, baseava- se em estudos e indica??es de t?cnicos e institui??es internacionais. Todavia, ao longo do processo inicial de an?lise e discuss?o da mat?ria, tal mudan?a estrutural do sistema provou ser implaus?vel, seja do ponto de vista pol?tico, seja do financeiro. No primeiro caso, havia o poder de influ?ncia dos lobbies corporativos. No segundo, o elevado custo financeiro da transi??o entre o sistema previdenci?rio vigente e o novo, em especial num ambiente de s?ria restri??o fiscal. Assim, pressionado pela perspectiva concreta de d?ficits or?ament?rios crescentes, o Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) encaminhou ao Congresso, em mar?o de 1995, uma proposta de reforma da previd?ncia social que buscou o caminho mais fact?vel para sua aprova??o: manuten??o dos tr?s principais regimes ? dos trabalhadores da iniciativa privada, dos servidores p?blicos civis e dos militares ?, mas sujeitos a regras uniformes (embora com importantes exce??es). Isso significou a continuidade do modelo de dois pilares: o primeiro representado pelos regimes obrigat?rios (RGPS e os regimes pr?prios dos servidores p?blicos); o segundo, pelos volunt?rios (previd?ncia privada). Ademais, a proposta governamental retirava da Constitui??o os detalhamentos dos regimes existentes 9 (?desconstitucionaliza??o?), restringia os planos de benef?cios e exigia contribui??es de aposentados e pensionistas. Ap?s o longo processo de tramita??o da mat?ria no Congresso Nacional, muitos pontos da proposta original n?o conseguiram ser aprovados, n?o se concretizando, inclusive, a inten??o de ?desconstitucionalizar? a mat?ria. Com efeito, o texto final da emenda ficou ainda mais detalhado do que o da CF de 1988. A Emenda 20, promulgada em dezembro de 1998, igualou algumas regras do RGPS e do RPSP. O regime das for?as armadas, entretanto, foi mantido intacto. Ademais, ap?s a aprova??o da Emenda Constitucional n? 18, de 1998, os militares ? membros das For?as Armadas e das pol?cias militares e corpos de bombeiros militares ? passaram a ser considerados t?o-somente militares da Uni?o, dos estados, do DF e dos territ?rios, deixando de ser considerados servidores p?blicos. N?o obstante, v?rios avan?os foram alcan?ados (ajustes param?tricos). Dentre os principais, pode-se destacar a introdu??o de dispositivos direcionados a reduzir, no m?dio e no longo prazos, os gastos do Tesouro com a folha de pagamento de servidores inativos e pensionistas, valendo citar: a) imposi??o de idade m?nima para aposentadoria integral por tempo de contribui??o: 60 anos para homem e 55 anos para mulher; b) imposi??o de dez anos de servi?o p?blico para habilita??o a aposentadorias program?veis e de cinco anos no cargo ocupado; c) fim da acumula??o de aposentadorias, bem como impossibilidade de aumento de renda quando da passagem do servidor para a inatividade; d) restri??es ? acumula??o de aposentadoria e sal?rio e imposi??o de teto a qualquer rendimento oriundo dos cofres p?blicos (n?o efetivado por falta de legisla??o infraconstitucional). A imposi??o da idade objetivou reduzir as despesas previdenci?rias no m?dio e no longo prazos, tendo em vista que for?a o 10 adiamento do pedido de aposentadoria, diminuindo o tempo de seu usufruto. A exig?ncia da car?ncia de dez anos no servi?o p?blico cumpriu o objetivo de aproximar o fluxo de receitas oriundas de contribui??es e o de gastos com pagamento de benef?cios. Isso, porque passou a impedir que pessoas que sempre tivessem trabalhado no setor privado, tendo, portanto, contribu?do para o RGPS com base em sal?rio de contribui??o de valor limitado (a no m?ximo dez sal?rios m?nimos), ingressassem no servi?o p?blico, nos ?ltimos anos de atividade, requerendo aposentadoria, pouco depois, gra?as ? contagem rec?proca de tempo de contribui??o. Nesses casos, em especial quando o cargo p?blico ocupado proporcionava elevada remunera??o, era totalmente inadmiss?vel, sob o ponto de vista da coletividade, a disparidade entre as contribui??es realizadas, necessariamente limitadas ao teto do RGPS, e o montante recebido de aposentadoria e pens?o, cujo c?lculo do valor ainda tomava por base a remunera??o integral do servidor. A mesma l?gica aplicou- se ? exig?ncia de cinco anos no cargo. Como o benef?cio era definido com base na remunera??o do servidor no ?ltimo cargo ocupado (aposentadoria integral), e n?o em toda sua vida contributiva, garantiu-se que, pelo menos durante cinco anos, as contribui??es fossem mais compat?veis com o valor do benef?cio. Com rela??o ? imposi??o do teto remunerat?rio, vale adicionar que, at? o advento da Emenda 20, o teto valia para o valor de cada remunera??o, provento e pens?o, considerado individualmente. Com a emenda, passou a ser aplicado ? soma total dos proventos (inclusive quando decorrentes da acumula??o de cargos ou empregos p?blicos e de atividades sujeitas ? contribui??o para o RGPS) e ? adi??o dos proventos com pens?o e com remunera??o de cargo acumul?vel na forma da Constitui??o, de cargo em comiss?o e de cargo eletivo. Tal teto tamb?m ficou estabelecido na Reforma Administrativa. Ademais, nas duas reformas, al?m de n?o se ter previsto regra de transi??o, n?o se reconheceu, em princ?pio, direito adquirido. Contudo, as restri??es vinculadas ? imposi??o de teto no setor p?blico n?o passaram de um conjunto de ?boas inten??es?. O limite estipulado na Emenda 20 n?o chegou a ser efetivamente implementado. Por um lado, 11 todas as vantagens pessoais ficaram fora do limite m?ximo constitucionalizado, de acordo com jurisprud?ncia firmada pelo STF. Por outro, a Reforma Administrativa, que, dentre outros objetivos, buscou resolver a quest?o, n?o o fez definitivamente. Isso, porque sua vig?ncia passou a depender de regulamenta??o infraconstitucional, que n?o chegou a ser editada. Outra inova??o fundamental foi a possibilidade de cria??o de fundos de pens?o federal, estaduais e municipais. A Emenda 20 estipulou que a Uni?o, os estados, o DF e os munic?pios, desde que institu?ssem tais fundos, poderiam fixar o mesmo teto do RGPS para as aposentadorias e pens?es a serem concedidas a seus servidores. Com isso, ficou aberta a possibilidade de institui??o de limite superior aos rendimentos sujeitos ?s regras previdenci?rias espec?ficas dos servidores p?blicos, equivalente ao teto do RGPS. Ou seja, desde que criado o regime de previd?ncia complementar, poder-se-ia eliminar a aposentadoria e pens?o integrais e a corre??o pela paridade para os servidores com maiores sal?rios, no caso, aqueles que recebem mais que o teto do regime geral de previd?ncia. Ressalte-se que essa situa??o se aplicava ao servidor que ingressasse no servi?o p?blico ap?s a publica??o do ato de institui??o do correspondente regime de previd?ncia complementar, que, por seu turno, s? poderia ser institu?do depois da vig?ncia da lei complementar sobre o assunto. Para os demais servidores, a aplica??o da nova sistem?tica s? poderia ocorrer mediante op??o. Resumindo, ficou previsto o estabelecimento de um sistema semelhante ao vigente no ?mbito do RGPS: benef?cios sujeitos a um teto, nunca superior a valor correspondente a cerca de dez sal?rios m?nimos. Rendimentos adicionais, somente se oriundos da previd?ncia complementar, que dificilmente garantiria a percep??o dos rendimentos m?dios auferidos pelo servidor quando em atividade. Com efeito, a expectativa era que os planos de previd?ncia a serem criados fossem baseados no sistema de ?contribui??o definida?, onde benef?cios futuros dependem da capitaliza??o das contribui??es, ao inv?s de ?benef?cio definido?, onde o valor dos benef?cios ? 12 garantido independentemente do montante acumulado nas contas individuais. Isso, porque o primeiro sistema ? mais apropriado ? garantia de equil?brio de longo prazo dos fundos de pens?o. Sublinhe-se que a maioria dos dispositivos constitucionais modificados na ?rea do servi?o p?blico, grande foco da Emenda 20, seguiu a premissa b?sica de redu??o de despesas, embora tenham cumprido, acessoriamente, o objetivo de aproximar os requisitos e crit?rios vigentes para o regime de previd?ncia dos servidores civis e para o RGPS. Abrangendo tanto o regime dos servidores quanto o geral, pode- se mencionar a extin??o da aposentadoria proporcional, a redu??o do elenco de professores contemplados com aposentadoria especial e a substitui??o da aposentadoria por tempo de servi?o pela aposentadoria por tempo de contribui??o. Especificamente quanto ao RGPS, poucas foram as altera??es empreendidas, cabendo destacar apenas a abertura do seguro de acidentes do trabalho para o setor privado. Quanto ? inova??o, cabe lembrar que, embora h? muitos anos o risco de acidentes laborais seja coberto com exclusividade pela previd?ncia social, nem sempre foi assim. Com efeito, houve per?odos em que a concess?o de tal benef?cio era responsabilidade exclusiva do setor privado. Nessa ?poca, era comum acidentados n?o receberem, de imediato, o benef?cio, principalmente os de valor mais elevado, devido a questionamentos pela seguradora quanto ? caracteriza??o ou n?o do ocorrido como acidente do trabalho. Assim, ? aconselh?vel que a regulamenta??o futura da mat?ria seja amplamente discutida, a fim de que n?o se repitam erros do passado. No que concerne ao regime de previd?ncia privada, que acumula um estoque de recursos da ordem de 14% do PIB (R$ 202 bilh?es, em abril de 2003), dos quais 62% pertencentes aos fundos patrocinados por empresas p?blicas, era fundamental buscar solu??es para o importante foco de crescimento do d?ficit p?blico oriundo do relacionamento entre tais empresas e seus respectivos fundos. Assim, n?o surpreende que as principais mudan?as relacionadas a esse segmento, na Emenda 20, tamb?m tenham objetivado a 13 redu??o de gastos p?blicos, nesse caso aqueles representados pelos recursos p?blicos direcionados aos fundos de pens?o patrocinados por empresas estatais. Nesse contexto, dois dispositivos fundamentais devem ser ressaltados. O primeiro estabeleceu que os fundos de pens?o patrocinados por entidades p?blicas deveriam rever seus planos de benef?cios e servi?os, de modo a ajust?-los atuarialmente a seus ativos. Ou seja, imp?s-se ?disciplina financeira e atuarial? a esses fundos. O segundo, e mais importante, reiterou a proposta inicial do Executivo de estabelecer a paridade entre as contribui??es dos participantes e do patrocinador p?blico. A Emenda 20 estabeleceu ainda que tr?s leis complementares deveriam passar a regular o regime de previd?ncia privada no Brasil: (a) uma estabelecendo as regras gerais do sistema, destinada a modernizar a previd?ncia privada como um todo; (b) outra direcionada a fixar regras espec?ficas ao relacionamento entre empresas estatais e seus fundos de pens?o; (c) outra dispondo sobre as normas gerais para institui??o de regime de previd?ncia complementar pela Uni?o, estados, DF e munic?pios. Em termos gerais, ? importante destacar que a Emenda 20 preservou os direitos adquiridos daqueles que, at? a data de sua publica??o, tivessem cumprido os requisitos para obter aposentadoria e pens?o. Por fim, sublinhe-se que o texto final da emenda deixou de contemplar os seguintes pontos cruciais (al?m da n?o-aplica??o efetiva do teto remunerat?rio para o setor p?blico): (a) limites de idade nas regras da aposentadoria por tempo de contribui??o dos trabalhadores da iniciativa privada; (b) incid?ncia de contribui??o previdenci?ria sobre aposentadorias e pens?es no ?mbito do setor p?blico (a partir do teto do RGPS); (c) fim da paridade entre ativos e inativos/pensionistas. A rejei??o pelo Congresso Nacional da imposi??o de limites m?nimos de idade para efeito de habilita??o ? aposentadoria por tempo de 14 contribui??o pelo RGPS foi um duro golpe para o Executivo, que considerava essa a principal medida de conten??o de despesas, e mesmo de aperfei?oamento da eq?idade social, no ?mbito do regime em quest?o. Com isso, as condi??es para a percep??o desse benef?cio pelos trabalhadores da iniciativa privada ficaram praticamente inalteradas, introduzindo, assim, uma diferencia??o marcante em compara??o com os servidores p?blicos, para os quais foi estabelecida a exig?ncia de idades m?nimas. O recolhimento de contribui??es previdenci?rias por parte de servidores aposentados e pensionistas era outro ponto importante, em especial porque representava uma das poucas medidas com impacto de curto prazo nas contas p?blicas. Aqui, o argumento governamental b?sico sempre esteve relacionado ? iniq?idade e ? falta de sustenta??o financeira de benef?cios que superam a renda l?quida do servidor em atividade. Al?m disso, ao viger o regime financeiro de reparti??o simples e n?o o de capitaliza??o, a contribui??o n?o representa apropria??o indevida, mas, sim, participa??o solid?ria no custeio dos pr?prios benef?cios correntes. Por fim, com rela??o ? elimina??o da regra de reajustes pela paridade, sua import?ncia residia na expressiva repercuss?o financeira do dispositivo, na medida em que qualquer revis?o na remunera??o dos ativos, inclusive aumento real decorrente de transforma??o ou reclassifica??o de cargo, tem que ser repassada aos correspondentes servidores inativos e aos pensionistas. Assim, al?m de desestimular a melhoria de carreiras espec?ficas, a paridade faz com que os gastos com a folha de pagamento dos aposentados e pensionistas cres?am substancialmente. 4. A regulamenta??o da Emenda 20 A Emenda 20, al?m de ter institu?do mudan?as imediatas nos regimes de previd?ncia existentes, abriu caminho para modifica??es posteriores, por interm?dio de leis destinadas a regulamentar diversos dispositivos constitucionais. 15 No caso da previd?ncia privada, dentre as tr?s leis complementares previstas, duas foram promulgadas: Leis Complementares n? 108 e 109, ambas de 29 de maio de 2001. A primeira regulamentou as novas restri??es impostas ao relacionamento entre as empresas estatais, enquanto patrocinadoras de fundos de pens?o, e suas respectivas entidades fechadas de previd?ncia complementar. A segunda, e mais importante, estabeleceu as regras gerais vigentes para todo o sistema de previd?ncia privada complementar, seja na esfera de patrocinadores p?blicos, seja na de privados, (antes dispostas na Lei n? 6.435, de 15 de julho de 1977). Esta lei geral trouxe substanciais mudan?as rumo ? moderniza??o do regime de previd?ncia complementar no Brasil, conferindo-lhe maior flexibilidade, credibilidade e transpar?ncia, bem como fortalecendo a capacidade de regula??o e fiscaliza??o por parte do Estado. Preservou a organiza??o b?sica do sistema em entidades de previd?ncia complementar fechadas (acess?veis apenas aos empregados de patrocinadoras ou associados de instituidores) e abertas (acess?veis a qualquer pessoa f?sica), mas conferiu relev?ncia ?s entidades multipatrocinadas (aquelas que congregam mais de um patrocinador ou instituidor) e aos multiplanos (entidades que administram planos para diversos grupos de participantes, com independ?ncia patrimonial). Outra inova??o foi a cria??o da figura do ?instituidor?, como forma de constitui??o de entidades fechadas de previd?ncia. O objetivo foi permitir que as pessoas jur?dicas de car?ter profissional (associa??es, sindicatos, federa??es) tamb?m instituam, para seus associados, planos de previd?ncia complementar. Assim, a tend?ncia ? que a figura do ?instituidor? democratize o acesso de expressiva parcela da popula??o ? previd?ncia fechada, at? ent?o restrito aos empregados de empresas. Ao mesmo tempo, a figura da patrocinadora foi mantida e ampliada, ao incluir nessa categoria os entes federados, quando institu?rem entidades de previd?ncia complementar para seus servidores. 16 Outro aspecto de extrema relev?ncia foi a introdu??o da chamada ?portabilidade? e do vesting (benef?cio diferido). A ?portabilidade? significa a possibilidade de transfer?ncia, de uma entidade para outra, da poupan?a acumulada pelo participante. O vesting, a possibilidade de o participante receber a devolu??o de sua poupan?a na forma de benef?cio proporcional diferido. Dessa forma, o participante que saia de uma empresa patrocinadora pode ou levar seus recursos para outra entidade de previd?ncia privada ou optar por receber o benef?cio proporcional ao seu tempo de contribui??o na data em que se tornar eleg?vel para obt?-lo. Por fim, sublinhe-se que o Governo que tomou posse em 2003 posicionou, a princ?pio, a aprova??o do projeto de lei que tratava das normas para institui??o da previd?ncia complementar pela Uni?o, estados, DF e munic?pios (Projeto de Lei n? 9, de 1999), previsto na Emenda 20, como um dos principais temas da legislatura que se iniciava. Contudo, a tramita??o legislativa da proposi??o mostrou-se desfavor?vel aos objetivos governamentais. Assim, o Executivo preferiu desconsiderar o projeto. Com isso, a nova proposta de reforma previdenci?ria, encaminhada ao Congresso Nacional, em abril de 2003, n?o mais previu a edi??o de lei para regulamentar o estabelecimento de tal previd?ncia complementar. Restringiu-se a reiterar a possibilidade e estipular algumas normas gerais no texto da pr?pria Constitui??o. Com rela??o ao RGPS, cabe ressaltar que a Emenda 20, ao ?desconstitucionalizar? as regras de c?lculo do valor dos benef?cios e estabelecer, explicitamente, o car?ter contributivo da previd?ncia social e seu necess?rio equil?brio atuarial e financeiro, abriu caminho para substancial altera??o no c?lculo dos benef?cios (Lei n? 9.876, de 26 de novembro de 1999). Isso se deu mediante a introdu??o do fator previdenci?rio no c?lculo da aposentadoria por tempo de contribui??o. Com ele, foram inseridos a expectativa de sobrevida, a idade e o tempo de contribui??o do segurado, ou seja, crit?rios atuariais que aumentam a correla??o entre contribui??o e benef?cio, de tal forma que o segurado que sai mais cedo, provocando desembolso antecipado, recebe, em contrapartida, aposentadoria de menor 17 valor. Ademais, ao inv?s de considerar apenas os ?ltimos tr?s anos de contribui??o como base para a fixa??o do valor da aposentadoria, como antes estabelecido na CF, o novo c?lculo considera toda a vida laboral do trabalhador (a partir de julho de 1994). Verifica-se, pois, que a introdu??o do fator previdenci?rio compensou, em grande medida, a n?o-estipula??o de limites de idade para concess?o da aposentadoria por tempo de contribui??o para os trabalhadores da iniciativa privada, representando passo significativo em dire??o ? constru??o de um sistema previdenci?rio mais equilibrado. 5. Principais resultados da Emenda 20 e restri??es ainda presentes Embora seja cedo para computar os efetivos resultados de uma reforma aprovada h? apenas cinco anos e cujos impactos substanciais s?o de m?dio e longo prazo, vale apontar alguns dados dispon?veis. Nos quase quatro anos em que a primeira proposta de reforma da previd?ncia tramitou no Congresso Nacional, o cen?rio das finan?as p?blicas, que levou o Governo FHC a encaminh?-la, agravou-se progressivamente. Entre 1995 e 1998, o d?ficit entre a arrecada??o l?quida do INSS e os gastos com benef?cios previdenci?rios passou de R$ 465 milh?es para R$ 10,2 bilh?es, ou seja, aumentou cerca de 2.000%. Nos quatro anos seguintes, ou seja, ap?s a reforma e sua regulamenta??o, o aumento do d?ficit foi bem menos expressivo ? 79%. Outra vari?vel relevante foi a eleva??o da idade m?dia de concess?o da aposentadoria por tempo de contribui??o dos segurados que tiveram o valor de seus benef?cios afetados pela Lei n? 9.876/99. Esta aumentou de 48,9 para 53,2 anos entre 1998 e 2002 ii . Tamb?m vale destacar que proje??es atuariais da Secretaria de Previd?ncia Social indicam que o d?ficit do RGPS em rela??o ao PIB tendia a 18 se estabilizar em torno de 1,20%, como decorr?ncia das medidas implementadas no bojo da primeira etapa da reforma da previd?ncia. Situa??o bastante distinta da proje??o da rela??o d?ficit/PIB quando se considera a inexist?ncia da Emenda 20 e leis posteriores: Fonte: SPS/MPAS Proje??es de D?ficit do RGPS 0 1 2 3 4 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 % PIB Com reforma Sem reforma Comprovam-se, pois, os primeiros resultados positivos das mudan?as implementadas e a tend?ncia de melhoria no longo prazo. Mesmo assim, n?o h? como negar que a situa??o continuou cr?tica. Em 2001, o d?ficit do RGPS foi da ordem de R$ 12,8 bilh?es, equivalente a 1,1% do PIB, o que representou aumento real de 18% em rela??o ao ano anterior. No ano seguinte, passou para R$ 17 bilh?es, ou seja, 1,3% do PIB, conforme pode ser ilustrado na tabela abaixo. Evolu??o da arrecada??o l?quida, despesa com benef?cios previdenci?rios e saldo previdenci?rio, segundo a clientela urbana e rural ? 1997/2002 (Valores em R$ milh?es correntes) ANO CLIENTELA ARRECADA??O L?QUIDA (a) BENEF?CIOS PREVIDENCI?RIOS (b) SALDO (a ? b) 1997 TOTAL Urbana Rural 44.148 42.670 1.478 47.249 38.182 9.067 -3.101 4.488 -7.589 1998 TOTAL Urbana Rural 46.641 45.301 1.340 53.743 43.872 9.870 -7.102 1.429 -8.531 1999 TOTAL Urbana Rural 49.128 47.801 1.327 58.540 47.886 10.654 -9.412 -85 -9.328 19 ANO CLIENTELA ARRECADA??O L?QUIDA (a) BENEF?CIOS PREVIDENCI?RIOS (b) SALDO (a ? b) 2000 TOTAL Urbana Rural 55.715 54.172 1.543 65.787 53.614 12.173 -10.072 558 -10.630 2001 TOTAL Urbana Rural 62.492 60.651 1.841 75.328 60.711 14.617 -12.836 -60 -12.776 2002 TOTAL Urbana Rural 71.028 68.726 2.302 88.027 70.954 17.072 -16.999 -2.228 -14.770 Fonte: SPS/MPAS. N?o obstante, ? importante analisar corretamente os dados concernentes a esse d?ficit. Como se sabe, dentre as mudan?as advindas da CF de 1988, destacam-se as referentes aos trabalhadores rurais. Embora tais mudan?as tenham representado substancial avan?o social, n?o foram acompanhadas de correspondente fonte de receitas que viabilizasse o equil?brio financeiro de longo prazo do sistema. Com efeito, as contribui??es oriundas da ?rea rural nunca ultrapassaram 13% dos disp?ndios totais com benef?cios rurais. Nesse contexto, o que se verifica ? que a componente b?sica do d?ficit do RGPS encontra-se na ?rea rural, onde milh?es de segurados recebem benef?cios sem terem aportado as respectivas contribui??es ao sistema. Os dados da tabela anterior demonstram essa assertiva, possibilitando verificar que a previd?ncia na ?rea urbana ? praticamente equilibrada. Na verdade, a maioria dos segurados da ?rea rural n?o configuram t?picos participantes de um seguro social como o previdenci?rio. Representam, em realidade, benefici?rios da assist?ncia social, onde n?o se exige contribui??o pr?via para usufruto de benef?cio. Como tais, deveriam, ter o custeio de suas aposentadorias sob a responsabilidade da assist?ncia social, a partir de contribui??es gerais, e n?o da previd?ncia. Tal percep??o ? essencial, na medida em que permite que se discuta de forma apropriada a quest?o vinculada ao montante real do d?ficit do RGPS. Isso ?, que se saiba que ele embute expressivo montante de gastos que deveriam estar em outra rubrica, a da assist?ncia social. Na verdade, a previd?ncia conduz o maior programa de assist?ncia social do pa?s, porquanto, 20 segundo estimativa da Secretaria de Previd?ncia Social, retira 18 milh?es de pessoas da linha de pobreza. Outro condicionante significativo do aumento do d?ficit do RGPS ? a pol?tica de eleva??o gradual do valor real do sal?rio m?nimo ? que representa o valor do benef?cio da maior parte dos participantes da previd?ncia social ? que vem sendo implementada nos ?ltimos anos. Entre maio de 1997 e mar?o de 2002, enquanto a infla??o foi 32,87%, o sal?rio m?nimo foi reajustado em 66,67%. Ou seja, foi objeto de aumento real de 25,44%. H?, ainda, outro fator n?o-atuarial que influencia significativamente o d?ficit: as ren?ncias previdenci?rias presentes nos setores com regras especiais (empresas do SIMPLES, segurados especiais, entidades filantr?picas, empregadores rurais e dom?sticos, clubes de futebol), estimadas em R$ 10,8 bilh?es em 2002. Em suma, a despeito dos componentes atuariais, por tr?s do d?ficit da previd?ncia social est?o: (a) a pol?tica assistencial de transfer?ncia de renda da ?rea urbana para a rural; (b) pol?tica de distribui??o de renda por meio de aumentos reais conferidos ao sal?rio-m?nimo; (c) pol?ticas de subs?dios a determinados setores. Ou seja, tal desequil?brio repousa muito mais na utiliza??o da previd?ncia para efetiva??o de pol?ticas sociais de cunho eminentemente assistenciais do que nas regras intr?nsecas ao seguro social previdenci?rio. Quanto ao regime especial dos servidores p?blicos, os impactos preliminares da Emenda 20 ficam evidentes quando se nota a diminui??o brusca das aposentadorias concedidas ap?s 1998, conforme ilustra o gr?fico a seguir. Fonte: Boletim Estat?stico de Pessoal-Julho/2002 - MPOG Evolu??o do Quantitativo de Aposentadorias Civis da Uni?o 0 1000 2000 3000 4000 5000 1 99 1 1 992 1 993 1 9 94 1 99 5 1 996 1 997 1 998 1 99 9 2 000 2 001 M?dia mensal 21 Tamb?m alvissareira foi a proje??o de decl?nio e estabiliza??o ? em torno de 1,0% ? da participa??o da necessidade de financiamento da previd?ncia dos servidores federais civis no PIB, no per?odo 2003/2020, constante do Projeto de Lei de Diretrizes Or?ament?rias (LDO) ? 2003. N?o obstante, mesmo com os avan?os mencionados, ainda persiste s?rio desequil?brio entre receitas e despesas. Basta ver que o Estado (governos federal, estadual e municipal) pagou em benef?cios R$ 61,0 bilh?es e arrecadou apenas R$ 7,3 bilh?es no exerc?cio de 2002. Considerando a contribui??o de 22% sobre a folha de pagamento, que pode ser arbitrada ao Estado como empregador, a necessidade de financiamento da previd?ncia no setor p?blico (diferen?a entre as despesas com inativos e pensionistas e as receitas de contribui??es), em 2002, correspondeu R$ 39,1 bilh?es, representando 3% do PIB brasileiro. ? importante frisar, entretanto, que os dados acima incluem os militares, cujo regime de previd?ncia n?o foi alvo de qualquer mudan?a, e cujos proventos de inatividade e pens?es representam cerca de 36% dos gastos com inativos e pensionistas do setor p?blico, mas cujas contribui??es representam apenas 0,5% do total das contribui??es recolhidas para os dois sistemas. 6. Emenda 41: a hora e a vez apenas dos servidores p?blicos Baseado no diagn?stico antes mencionado acerca do desequil?brio financeiro e atuarial do regime geral, o Governo que assumiu o pa?s em 2003 considerou que seu aprimoramento deveria ter como foco medidas de car?ter gerencial, tais como: (a) incentivo ? filia??o e contribui??o, na tentativa de trazer para a previd?ncia social o enorme contingente de trabalhadores alocados no mercado de trabalho informal (atualmente maior que o mercado formal) iii ; (b) combate ? sonega??o e ?s fraudes, melhoria dos servi?os de atendimento, amplia??o do esfor?o de recupera??o de cr?ditos e aumento da arrecada??o. 22 No caso da previd?ncia privada complementar, a Emenda 20 e posterior regulamenta??o (Leis Complementares n? 108 e 109) foram consideradas suficientes para imprimir os rumos modernizantes essenciais para a expans?o e consolida??o do sistema, bem como para o equil?brio atuarial no escopo dos fundos de pens?o patrocinados por empresas p?blicas. Em contrapartida, o diagn?stico do novo Governo em rela??o ao RPSP era o de que restava muito a aprimorar nesse regime. Em especial, porque a respectiva necessidade de financiamento, ao representar 3% do PIB, pressiona sobremaneira as contas p?blicas e compromete o necess?rio ajuste fiscal do Estado. Assim, o Governo Lula prop?s ? sociedade brasileira o aprofundamento das medidas at? ent?o implementadas, no que se refere aos regimes pr?prios dos servidores. Tal proposta foi encaminhada ao Congresso Nacional em abril de 2003 e, depois de apenas oito meses de tramita??o, consubstanciou-se na Emenda 41. Nessa segunda etapa do processo de reformula??o da previd?ncia social brasileira, apenas duas medidas impactaram o RGPS. Uma, a eleva??o do teto de benef?cios e de contribui??es para R$ 2.400,00, de forma a restabelecer o valor equivalente a dez sal?rios m?nimos da ?poca da aprova??o da Emenda 20. Outra, a previs?o de lei destinada a instituir um sistema especial de inclus?o previdenci?ria para trabalhadores de baixa renda, que lhes garanta acesso a benef?cios no valor de um sal?rio m?nimo (exceto aposentadoria por tempo de contribui??o). No caso dos militares, a eles se aplicou apenas a sujei??o ao teto e aos subtetos remunerat?rios do setor p?blico. Na verdade, a Emenda 41 desconstitucionalizou as normas referentes ?s aposentadorias e pens?es dos militares, permitindo que a mat?ria seja disciplinada apenas por lei ordin?ria. Todas as demais medidas s? atingiram os servidores p?blicos e foram bem mais severas do que as constantes da proposta de emenda constitucional inicialmente apresentada pelo Governo FHC. Em linhas gerais, a nova proposta de reforma seguiu o mesmo rumo inicialmente tra?ado pela Emenda 20. Dessa vez, no entanto, a for?a 23 pol?tica do novo governo de esquerda instaurado no poder conseguiu implantar medidas duras, antes eficazmente combatidas por esta mesma for?a pol?tica e, portanto, politicamente inviabilizadas. Com efeito, o Governo Lula conseguiu n?o apenas efetivar as principais medidas relativas ao regime do servidor que ficaram fora das modifica??es at? ent?o empreendidas, como ir al?m. Ademais, ao contr?rio da experi?ncia anterior, conseguiu aprovar praticamente tudo o que quis (e em tempo recorde), ou seja, conseguiu manter as linhas b?sicas de sua proposta inicial. Analisam-se, a seguir, as principais mudan?as advindas da promulga??o da Emenda 41 (ajustes param?tricos), agrupadas nos seguintes temas: ? fixa??o e reajuste do valor das aposentadorias e pens?es; ? restri??es ao montante de rendas auferidas ? aplica??o do teto; ? contribui??es de servidores inativos e de pensionistas; ? aposentadoria por tempo de contribui??o ? regras transit?rias; ? regime de previd?ncia complementar para servidores p?blicos. (a) Fixa??o e reajuste do valor das aposentadorias e pens?es CONSTITUI??O DE 1988 + EMENDA 20, de 1998 EMENDA 41, de 2003 Aposentadorias e pens?es: mantidas a integralidade e a paridade, sendo que tais benef?cios, por ocasi?o de sua concess?o, passaram a n?o poder exceder a remunera??o do servidor no cargo efetivo em que se desse a aposentadoria ou que servisse de refer?ncia para a concess?o da pens?o. Aposentadorias: restri??es adicionais passaram a viger: 10 anos no servi?o p?blico e 5 no ?ltimo cargo, bem como idades m?nimas de 60/55 anos para aposentadoria por tempo de contribui??o. Aposentadorias e pens?es: al?m da manuten??o das exig?ncias estabelecidas pela Emenda 20, fim da paridade de reajustes, passando ambos os benef?cios a serem corrigidos pela infla??o. Aposentadorias: proventos calculados com base nas remunera??es sobre as quais incidiram as contribui??es ao RPSP e ao RGPS, ou seja, fim da integralidade. Pens?es: equivalentes ao valor da totalidade: (a) dos proventos do servidor falecido, at? o limite m?ximo do RGPS, acrescido de 70% da parcela excedente a este limite, caso o servidor esteja aposentado ? data do ?bito; ou (b) da remunera??o do servidor no cargo efetivo em que se der o falecimento, at? o limite do RGPS, acrescido de 70% da parcela excedente a este limite, caso em atividade na data do ?bito. 24 Nos aspectos vinculados ? fixa??o e reajuste dos benef?cios, a Emenda 41 foi muito al?m das exig?ncias introduzidas pela reformula??o anterior. Em primeiro lugar, conseguiu eliminar da CF a previs?o de que os proventos de aposentadoria, por ocasi?o de sua concess?o, sejam calculados com base na remunera??o integral do servidor. Ou seja, conseguiu eliminar a integralidade dos proventos das regras permanentes (veremos adiante que h? possibilidade de viger em uma das op??es das regras transit?rias). Doravante, tais proventos passam a ser calculados com base nas remunera??es sobre as quais incidiram as contribui??es ao RPSP e ao RGPS, isso ?, com base na remunera??o integral e no sal?rio-de-contribui??o limitado ao teto do regime geral (R$ 2.400,00). Com isso, perdeu sentido a averba??o do tempo de contribui??o no RGPS, acabando, conseq?entemente, seu efeito perverso para o equil?brio entre fluxo de contribui??es e pagamentos no ?mbito do regime pr?prio do servidor p?blico iv . Ressalte-se, ainda, que, similarmente ao estipulado para o RGPS, ficou garantida a atualiza??o monet?ria dos sal?rios- de-contribui??o considerados para o c?lculo dos proventos. Em segundo lugar, a Emenda 41 conseguiu eliminar a garantia de equival?ncia entre os reajustes dos proventos de aposentadoria e das pens?es e os das remunera??es dos servidores em atividade. Isso ?, acabou a regra de paridade entre ativos e inativos/pensionistas. Mais ainda, deixou de existir sequer nas regras transit?rias. Doravante, os benef?cios previdenci?rios passam a ser reajustados apenas pela infla??o, conforme crit?rios estabelecidos em lei, tal qual vige para o RGPS. Em terceiro, a emenda modificou sobremaneira a fixa??o do valor da pens?o, que passou a ser integral somente at? o teto do RGPS. Acima deste, concede-se apenas 70% do valor. Nesse caso, o argumento central ? que a perda de um membro da fam?lia implica na necessidade de menor renda per capita para manter o mesmo padr?o de vida familiar. Contudo, o mesmo argumento n?o se aplicou quando considerada a isen??o de contribui??o para as pens?es at? o teto do RGPS. Neste ?ltimo caso, a explica??o mais satisfat?ria vincula-se ? necessidade de aplicar o mesmo crit?rio vigente no regime geral, onde a pens?o ? integral. 25 Por fim, vale agregar que a Emenda 41 empreendeu sutil mudan?a com rela??o ? aposentadoria por invalidez. No lugar da previs?o de lei que apenas especifique as doen?as graves, contagiosas ou incur?veis, a Constitui??o passou a prever a regulamenta??o geral dessa aposentadoria mediante legisla??o infraconstitucional. (b) Restri??es ao montante de rendas auferidas ? aplica??o do teto CONSTITUI??O DE 1988 + EMENDAS 19 e 20, ambas de 1998 EMENDA 41, de 2003 A remunera??o e o subs?dio dos ocupantes de cargos, fun??es e empregos p?blicos da administra??o direta, aut?rquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da Uni?o, dos estados, do DF e dos munic?pios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes pol?ticos e os proventos, pens?es ou outra esp?cie remunerat?ria, percebidos cumulativamente ou n?o, inclu?das as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, n?o poderiam exceder o subs?dio mensal, em esp?cie, dos Ministros do STF (art. 37, XI, da CF). Tal subs?dio deveria ser fixado por lei de iniciativa conjunta dos Presidentes da Rep?blica, da C?mara, do Senado e do STF. Contudo, a falta desta lei implicou a n?o- implementa??o do teto. Al?m disso, jurisprud?ncia foi sendo firmada de modo a excluir v?rias parcelas remunerat?rias do teto previsto. As rendas abarcadas pelo teto no ?mbito do setor p?blico (subs?dio dos Ministros do STF) permaneceram as mesmas estipuladas nas Emendas 19 e 20. Foram adicionados, entretanto, os chamados subtetos no ?mbito dos munic?pios, estados e DF (art. 37, XI, da CF). Assim, os limites m?ximos de remunera??o passaram a ser os seguintes: (a) Uni?o: subs?dio dos Ministros do STF; (b) munic?pios: subs?dio do prefeito; (c) estados e DF: - Executivo: subs?dio do governador, - Legislativo: subs?dio dos deputados estaduais e distritais, - Judici?rio: subs?dio dos desembargadores do Tribunal de Justi?a (limitado a 90,25% do subs?dio mensal, em esp?cie, dos Ministros do STF e aplic?vel aos membros do Minist?rio P?blico, aos procuradores e aos defensores p?blicos). Foi eliminada a previs?o da iniciativa conjunta da lei que vir? a fixar o subs?dio dos Ministros do STF, ficando estipulado que, at? que seja estabelecido esse subs?dio, considerar-se-?, para fins de teto, o valor da maior remunera??o atribu?da a tais Ministros (art. 8?, Emenda 41). A esta ?ltima determina??o, somou-se a invoca??o do disposto no art. 17 do ADCT, que estipula que as rendas percebidas em desacordo com a Constitui??o devem ser imediatamente reduzidas aos limites dela decorrentes, n?o se admitindo, neste caso, invoca??o de direito adquirido ou percep??o de excesso a qualquer t?tulo (art. 9?, Emenda 41). 26 A segunda etapa da reforma da previd?ncia conseguiu o que a anterior e a Reforma Administrativa n?o conseguiram: submeter todas as rendas no ?mbito do setor p?blico a limites m?ximos, passando a viger teto federal e subtetos estaduais e municipais. O teto da Uni?o (limite m?ximo para qualquer ente federado), embora tenha continuado a corresponder ao subs?dio mensal dos Ministros do STF, deixou de ser iniciativa dos tr?s Poderes, tal qual previsto na Reforma Administrativa. Ademais at? que se estabele?a a nova sistem?tica, ficou considerado, para fins de teto, a partir da vig?ncia da Emenda 41, o valor da maior remunera??o de Ministro do STF, estipulada em R$ 19.115,19 a partir de janeiro de 2004. Isso implica a vig?ncia imediata do teto remunerat?rio. Assim, quaisquer remunera??es e rendas de benef?cios em desacordo com os tetos e subtetos estipulados para a Uni?o, estados, DF e munic?pios ser?o imediatamente reduzidas. Isso inclui, a princ?pio, qualquer ac?mulo de renda, como, por exemplo, de pens?o e sal?rio e atinge todos os servidores p?blicos ativos, inativos e pensionistas. Destaque-se que, al?m de n?o haver regra de transi??o, n?o se reconhece direito adquirido com rela??o ? aplica??o dos tetos e subtetos remunerat?rios, o que, provavelmente, redundar? em longa discuss?o na Justi?a. Isso, porque ? controverso o entendimento de que as disposi??es de uma emenda constitucional possam retroagir para desconstituir direitos adquiridos. Grande parte da doutrina entende que o poder de emenda est? sujeito ?s limita??es que o poder constituinte origin?rio lhe imp?e (na Constitui??o de 1988, tais limita??es est?o positivadas no art. 60, ? 4?). Assim, n?o pode desconstituir direitos e garantias individuais, como ? o caso da irredutibilidade dos vencimentos. Com efeito, apenas contra a Constitui??o, tal como originalmente posta, ? que n?o h?, efetivamente, que ser arg?ido qualquer direito adquirido. Tanto ? assim, que o constituinte origin?rio p?de estatuir o disposto no art. 17 do ADCT, agora invocado para respaldar a aplica??o imediata dos limites de renda. 27 (c) Contribui??es de servidores inativos e de pensionistas CONSTITUI??O DE 1988 + EMENDA 20, de 1998 EMENDA 41, de 2003 Embora n?o tenha sido inten??o do Governo, muito pelo contr?rio, ficou explicitamente vedada, na Constitui??o, a imposi??o de contribui??es de aposentados e pensionistas. Assim, estes continuaram sem contribuir para seus regimes de previd?ncia. Regra geral: incid?ncia de contribui??o sobre as aposentadorias e pens?es do RPSP que superem o teto do RGPS, com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos (art. 40, ?18, da CF). Inativos e pensionistas em gozo de benef?cios na data da publica??o da emenda e aqueles que at? esta data cumpriram todos os requisitos para obten??o de aposentadoria e pens?o: tamb?m dever?o contribuir, mas a contribui??o previdenci?ria deve incidir sobre a parcela dos proventos e das pens?es que supere: (a) 50% do teto do RGPS, no caso dos estados, DF e munic?pios; (b) 60% desse limite, no caso da Uni?o. A Emenda 41 conseguiu outra proeza: estabelecer a incid?ncia de contribui??o previdenci?ria sobre proventos de aposentadoria e pens?es concedidas pelo RPSP com valores superiores ao teto do RGPS. Ou seja, at? o valor do teto, h? isen??o. Esta, por sua vez, existe para conferir tratamento ison?mico com os aposentados e pensionistas do RGPS, j? que estes n?o contribuem sobre suas aposentadorias e pens?es (art 195, II, CF). No caso dos que estavam na condi??o de aposentados e pensionistas na data da promulga??o da nova emenda constitucional, bem como daqueles que cumpriram todos os requisitos para obten??o de tais benef?cios at? esta data, tamb?m passou a incidir a contribui??o previdenci?ria, por?m com menores limites de isen??o. O argumento governamental para tal diferencia??o foi o de que, por terem contribu?do menos para o custeio de seus benef?cios do que os futuros benefici?rios o far?o, os atuais aposentados e pensionistas devem contribuir mais para a cobertura do vultoso desequil?brio financeiro do RPSP. Destaque-se que, tal qual a quest?o vinculada ? aplica??o do teto, a contribui??o dos que j? eram inativos e pensionistas na data da entrada em vigor da Emenda 41 e dos que cumpriram todos os requisitos para obten??o do 28 benef?cio previdenci?rio at? essa data representa ponto cuja constitucionalidade certamente ser? questionada junto ao STF, na medida em que ? objeto de significativa controv?rsia doutrin?ria. Quando da aprecia??o da mat?ria no Congresso Nacional, v?rios argumentos foram invocados a favor da constitucionalidade da contribui??o dos inativos e pensionistas, destacando-se o que arg?ia a inexist?ncia de direito adquirido ? n?o-incid?ncia de tributo, sendo certo que a natureza jur?dica da contribui??o previdenci?ria ? a de esp?cie do g?nero tributo. Todavia, juristas conceituados sustentam que tais argumentos n?o s?o suficientes para corroborar a contribui??o daqueles que j? estavam aposentados e dos que j? eram benefici?rios de pens?o na data da publica??o da Emenda 41. O Deputado Federal Michel Temer, advogado e professor de direito constitucional da PUC-SP, por exemplo, defende a n?o-tributa??o dos que j? eram inativos e pensionistas. Entretanto, n?o invoca, nesse caso, o direito adquirido, visto entender que a aquisi??o do direito ? aposentadoria e ? pens?o n?o representa aquisi??o do direito ? imunidade ap?s a inatividade ou ao in?cio do recebimento de pens?o. Seu argumento ? que a aposentadoria (bem como o in?cio da percep??o de pens?o) constitui ato jur?dico perfeito, ou seja, ato que se integralizou sob uma ordem normativa em vigor antes da altera??o legal pertinente. Como tal, passa a constituir patrim?nio jur?dico de quem dele se beneficia, adquirindo o benefici?rio um direito definitivo. Na mesma linha de racioc?nio, ? plaus?vel arg?ir que aqueles que decidiram, espontaneamente, postergar a entrada na inatividade ou que estavam no curso da tramita??o burocr?tica para in?cio do recebimento de pens?o, por ocasi?o da entrada em vigor da Emenda 41, n?o podem ser prejudicados, sendo admiss?vel que tamb?m arguam a inconstitucionalidade da contribui??o. No caso dos regimes pr?prios de previd?ncia dos estados, do DF e dos munic?pios, ficou estipulado, ainda, que as al?quotas de contribui??o dos servidores ativos e dos inativos/pensionistas, al?m de passarem a ser obrigat?rias, n?o poder?o ser inferiores ? vigente para os servidores da Uni?o. 29 Por fim, vale adicionar que, como forma de incentivar a prorroga??o do pedido de aposentadoria at? o advento da aposentadoria compuls?ria (70 anos de idade), foi estabelecido o direito ? percep??o de abono de perman?ncia no servi?o equivalente ao valor da contribui??o previdenci?ria, no caso de servidores que, tendo adquirido o direito de se aposentar, optem por permanecer em atividade. (d) Aposentadoria por tempo de contribui??o ? regras transit?rias CONSTITUI??O DE 1988 + EMENDA 20, de 1998 EMENDA 41, de 2003 ? integral: proventos de aposentadoria equivalentes ? remunera??o integral no ?ltimo cargo exercido, se atendidas as seguintes condi??es: . acr?scimo no tempo de contribui??o equivalente a 20% do tempo ainda por cumprir para atingir 35 anos de contribui??o, se homem, ou 30, se mulher, na data da publica??o da Emenda 20 (conhecido como ?ped?gio?); . idade m?nima de 53 (homem) ou 48 (mulher) anos e 5 anos de exerc?cio no cargo em que se desse a aposentadoria. ? proporcional: eliminada das regras permanentes, mas mantida nas transit?rias, aplicando-se as mesmas condi??es acima, com a diferen?a de que o ped?gio era de 40%. ? paridade de reajustes: mantida, em ambos os casos. (art. 2?, Emenda 41): ? fim da aposentadoria integral: proventos calculados com base nas remunera??es sob as quais incidiram as contribui??es ao RPSP e ao RGPS. ? fim da aposentadoria proporcional tamb?m nas regras transit?rias. ? fim da paridade: proventos reajustados pela infla??o. ? idade, tempo de contribui??o e de exerc?cio no ?ltimo cargo: mantidas as exig?ncias estipulados na Emenda 20, mas os proventos passaram a estar sujeitos a redu??o, para cada ano antecipado em rela??o aos limites de idade estabelecidos nas regras permanentes (60/55 anos), na seguinte propor??o: (a) 3,5%, para aquele que completar as exig?ncias para aposentadoria at? 31/12/05; (b) 5%, para o que as completar a partir de 01/01/06. (art. 6?, Emenda 41): Regra transit?ria alternativa: direito a proventos integrais, embora n?o garanta a corre??o nem pela paridade nem pela infla??o, satisfeitas as seguintes exig?ncias: (a) 60 anos de idade e 35 de contribui??o, se homem, e 55 anos de idade e 30 de contribui??o, se mulher; (b) 20 anos de efetivo exerc?cio no servi?o p?blico; 10 anos na carreira e 5 anos no cargo em que se der a aposentadoria. 30 Conforme visto, a Emenda 20 conseguiu avan?ar bastante em termos de garantir uma maior correla??o entre contribui??es e pagamento de benef?cios no ?mbito do setor p?blico, tendo imposto limites de idade e tempos m?nimos no servi?o p?blico e no cargo para efeito de concess?o da aposentadoria por tempo de contribui??o. Na ocasi?o, regra transit?ria foi estabelecida para aqueles que j? eram servidores p?blicos na data da vig?ncia da emenda constitucional. A Emenda 41, sob o argumento de n?o ser justo conceder aposentadoria integral a servidores com apenas 48 ou 53 anos de idade, tal qual estipulado na regra transit?ria, alterou substancialmente a sistem?tica antes estabelecida, conforme mostrado no quadro anterior. De acordo com a nova regra, o servidor em atividade quando da publica??o da Emenda 20, que foi, por quest?o de justi?a, inclu?do em regra transit?ria, passou a estar sujeito ? seguinte situa??o: se optar por se aposentar aos 53 anos de idade (ou 48, no caso de servidora), a partir de janeiro de 2006, por exemplo, ter? direito a apenas 65% dos proventos, que n?o mais ter?o rela??o direta com a ?ltima remunera??o (fim da integralidade) nem com os reajustes dos ativos (fim da paridade). ? ineg?vel que tais altera??es afetaram fortemente os direitos em processo de aquisi??o. Ressalvado o direito de op??o pela aposentadoria pelas novas regras permanentes ou pelos novos crit?rios vinculados ?s condi??es transit?rias estabelecidas na Emenda 20, foi estabelecida outra regra de transi??o para aposentadoria dos servidores que ingressaram no servi?o p?blico at? a data da publica??o da Emenda 41. Trata-se da possibilidade de aposentadoria com proventos integrais (pens?o n?o est? inclu?da), desde que o servidor preencha, cumulativamente, determinadas condi??es. Nesse caso, a corre??o dos proventos dar-se-? na mesma propor??o e na mesma data, sempre que se modificar a remunera??o dos servidores em atividade, na forma da lei. Ou seja, caber? ? lei estabelecer os crit?rios de corre??o. Isso significa que a nova regra transit?ria garante a integralidade, mas n?o a paridade. Na 31 verdade, o servidor que decida se aposentar sob o bojo de tal regra alternativa n?o ter? a garantia nem da paridade nem do reajuste pela infla??o. Apenas os aposentados e pensionistas na data da promulga??o da Emenda 41 e aqueles que cumpriram todos os requisitos para obten??o de aposentadoria e pens?o at? esta data conseguiram manter o direito ? paridade com os servidores ativos (art. 7?). Todos os demais deixaram de ter esse direito, n?o tendo sido estabelecida qualquer regra de transi??o, o que ? sobremaneira injusto. (e) Regime de previd?ncia complementar para servidores p?blicos CONSTITUI??O DE 1988 + EMENDA 20, de 1998 EMENDA 41, de 2003 A Uni?o, os estados, o DF e os munic?pios, desde que institu?ssem regime de previd?ncia complementar para seus servidores, poderiam fixar, para as aposentadorias e pens?es a serem concedidas, o mesmo limite m?ximo estabelecido para o RGPS. Essa situa??o s? se aplicava ao servidor que ingressasse no servi?o p?blico ap?s a publica??o do ato de institui??o do correspondente regime de previd?ncia complementar, que, por seu turno, s? poderia ser institu?do depois da vig?ncia de lei complementar sobre o assunto. Para os demais servidores, a aplica??o da nova sistem?tica s? poderia ocorrer mediante op??o. Permanecem os mesmos dispositivos estabelecidos na Emenda 20, com a diferen?a de n?o mais ser requerida lei complementar que disponha sobre as normas gerais para a institui??o de regime de previd?ncia complementar pela Uni?o, estados, DF e munic?pios, para atender a seus servidores. Al?m disso, ficou estabelecido que a institui??o do regime complementar deve se dar mediante lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observadas as regras da previd?ncia complementar, por interm?dio de entidades fechadas de previd?ncia complementar, de natureza p?blica, que oferecer?o aos respectivos participantes planos de benef?cios somente na modalidade de contribui??o definida. Tamb?m ficou vedada a exist?ncia de mais de um RPSP e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal (exceto para militares). A Emenda 41, da mesma forma que a Emenda 20, estipulou que os entes federados poder?o instituir, mediante lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, regime de previd?ncia complementar para seus servidores. A diferen?a, vale repetir, ? que deixou de requerer a edi??o pr?via de lei complementar destinada a estabelecer as regras gerais a serem observadas. Tal dispensa justifica-se pelo fato de as Leis Complementares n? 108 e 109 j? disporem satisfatoriamente sobre tais regras. 32 Al?m disso, conseguiu-se estipular, na pr?pria Constitui??o, um dos par?metros b?sicos que se queria estabelecer no ?mbito da previd?ncia complementar dos servidores p?blicos: planos de benef?cios somente na modalidade de contribui??o definida. Sublinhe-se que este foi um dos pontos mais controversos durante o processo de aprecia??o do Projeto de Lei n? 9, de 1999, na medida em que foi objeto de acirrada obje??o do Partido dos Trabalhadores. Com rela??o ? exig?ncia de que os fundos de pens?o dos servidores dever?o ter natureza p?blica, cabe apontar a preocupa??o com a regulamenta??o da mat?ria, na medida em que o termo ?natureza p?blica? n?o possui significa??o jur?dica estabelecida. Assim, seu significado depender? da normatiza??o da mat?ria. Se esta for no sentido do estabelecimento de institutos de previd?ncia constitu?dos como funda??es ou autarquias p?blicas, estar-se-? quebrando um dos pilares da organiza??o da previd?ncia complementar no Brasil, que sempre teve natureza privada. Al?m disso, correr- se-? o risco de o sistema ficar mais vulner?vel ?s inger?ncias pol?ticas. Ademais, caso venham a ser fundos p?blicos, o Governo Federal poder? encontrar dificuldades para supervisionar e regular as entidades criadas por estados e munic?pios, devido aos princ?pios constitucionais de autonomia federativa. Quanto aos demais dispositivos sobre a mat?ria, estes s?o basicamente os mesmos estipulados pela Emenda 20, com a diferen?a de que os regimes pr?prios de previd?ncia que vigorar?o at? o teto do RGPS ter?o regras muito mais duras do que as previstas na Emenda 20. Enquanto antes as regras concernentes ? aposentadoria integral e ? paridade de reajustes continuavam a viger para os servidores com sal?rios at? o teto do regime geral, a partir da Emenda 41, os crit?rios de concess?o e de corre??o de benef?cios ficaram praticamente iguais aos vigentes no ?mbito do RGPS. Ali?s, a nova configura??o dos regimes pr?prios de previd?ncia dos servidores tende a inviabilizar a alternativa disponibilizada pela Reforma Administrativa e regulamentada pela Lei n? 9.962, de 2000, que disciplina o 33 regime de emprego p?blico do pessoal da Administra??o Federal direta, aut?rquica e fundacional. Ou seja, a contrata??o de servidores p?blicos pelo regime celetista, no caso de carreiras n?o-t?picas de governo. Isso tende a ocorrer porque provavelmente ser? menos oneroso para o Estado contratar servidores do que empregados p?blicos regidos pela CLT, na medida em que os encargos trabalhistas destes ?ltimos dever?o ser maiores do que os dos primeiros. 7. A ?PEC Paralela? Origin?ria do Senado Federal, a Emenda ? Constitui??o n? 227, de 2004, conhecida como ?PEC Paralela?, foi fruto dos debates e negocia??es pol?ticas empreendidas naquela Casa, por ocasi?o da aprecia??o e aprova??o da Emenda 41. Representou inovadora estrat?gia do Governo e de sua base aliada para conseguir a aprova??o, praticamente sem altera??es, do texto da reforma da previd?ncia previamente aprovado na C?mara dos Deputados, o qual mantinha as linhas b?sicas da proposta original do Governo Lula. Assim, a proposi??o paralela cont?m as altera??es b?sicas da Emenda 41 acordadas pelos senadores e aceitas pelo Governo, mas n?o consubstanciadas no texto da emenda constitucional aprovada. Em tramita??o na C?mara dos Deputados, a proposi??o foi j? aprovada na Comiss?o de Constitui??o e Justi?a e de Cidadania. As principais altera??es trazidas pela PEC Paralela vinculam-se ? imposi??o do teto e dos subtetos ?s rendas do setor p?blico. A nova reda??o conferida ao inciso XI do art. 37 da CF retira do alcance dos limites de renda as pens?es e as vantagens de qualquer natureza n?o especificadas no texto. No primeiro caso, a modifica??o sustenta-se no argumento de que ? injusto, em caso de c?njuges que ocupam elevados postos no Governo, que o falecimento de um impinja brutal redu??o de renda ? fam?lia. Ainda mais quando se considera que as pens?es dos altos funcion?rios j? sofrer?o corte significativo 34 com as novas regras impostas pela Emenda 41. No segundo caso, a modifica??o objetiva n?o dar margem ? interpreta??o de que verbas indenizat?rias estejam abarcadas pelos limites de renda estipulados. Com rela??o aos subtetos, ? conferida aos entes federados, por determinado per?odo de tempo, maior flexibilidade na estipula??o de seus respectivos limites de renda. Afora a regra b?sica estabelecida na Emenda 41, outras duas op??es s?o institu?das. Possibilita-se que o Poder Executivo dos estados e do DF estipule, como seu limite m?ximo de renda, valor de refer?ncia n?o inferior ao subs?dio do governador nem superior ao do desembargador do respectivo Tribunal de Justi?a (limitado a 90,25% do subs?dio do Ministro do STF). No caso dos munic?pios, ? conferida possibilidade similar, com a diferen?a de que o limite inferior do valor de refer?ncia deve corresponder ao subs?dio do prefeito. Aos Poderes Executivo e Legislativo dos estados e do DF, ? facultada a ado??o do mesmo limite do Poder Judici?rio (subs?dio do desembargador do Tribunal de Justi?a). Al?m disso, os estados, o DF e os munic?pios ter?o ainda a alternativa de fixar, em seu ?mbito, como limite ?nico para todos os poderes, o subs?dio mensal dos desembargadores do respectivo Tribunal de Justi?a. Algumas veda??es relativas aos subs?dios dos governadores s?o subsidiariamente estipuladas, bem como ? prevista a retroa??o ben?fica da aplica??o dos novos dispositivos sobre tetos e subtetos ? data da vig?ncia da Emenda 41. Outra altera??o fundamental ocorre no escopo da regra de transi??o que garante, para os servidores em atividade at? a publica??o da Emenda 41, desde que atendidos condicionantes b?sicos, proventos integrais, mas sem garantia de paridade nem de reajuste pela infla??o (art. 6? da Emenda 41). A nova proposi??o concede a esses servidores o justo direito ? paridade, inclusive no caso de pens?es derivadas de proventos de servidores falecidos que se aposentarem em conformidade com a regra transit?ria em quest?o. Ainda com rela??o a regras transit?rias, nova op??o ? disponibilizada ao servidor que tenha ingressado no servi?o p?blico at? a data 35 da publica??o da nova emenda constitucional. Este poder? optar pela aposentadoria com proventos integrais e garantia de reajustes pela paridade, desde que preencha, cumulativamente, as seguintes condi??es: (a) 35 anos de contribui??o, se homem, ou 30 anos, se mulher; (b) 25 anos de efetivo exerc?cio no servi?o p?blico, 15 anos de carreira e 5 no cargo em que se der a aposentadoria; (c) idade m?nima reduzida em rela??o a 60/55 anos, na propor??o de um ano para cada ano que exceda os 35/30 anos de contribui??o. Essa nova sistem?tica busca conferir tratamento mais apropriado ?queles que ingressaram cedo no mercado de trabalho, tendo exercido basicamente fun??es p?blicas ao longo de suas vidas profissionais. Assim, por exemplo, um trabalhador que tenha ingressado no mercado laboral aos 18 anos de idade, poder? se aposentar, com a maior parte das garantias que o impulsionaram a atuar no servi?o p?blico por pelo menos 25 anos, aos 53 anos de idade e, sendo mulher, aos 48 anos. Dessa forma, corrige-se, pelo menos para aqueles que trabalharam no servi?o p?blico durante a maior parte de suas vidas, uma das maiores injusti?as impetradas pela Emenda 41: a radical altera??o das regras transit?rias estipuladas pela emenda constitucional anterior. S?o as seguintes as demais mudan?as propostas pela PEC Paralela: (a) condi??es especiais para aposentadoria de portadores de necessidades especiais (no caso de servidores p?blicos e de participantes do RGPS); (b) no caso de servidor aposentado e pensionista portador de doen?a incapacitante, o limite de isen??o da contribui??o previdenci?ria previsto nas regras permanentes aumenta, passando a corresponder ao dobro do teto do RGPS, ou seja, R$ 4.800,00; 36 (c) previs?o de lei espec?fica do respectivo ente federado para aposentadorias e pens?es dos servidores policiais (estes passam, assim, a ter direito a tratamento diferenciado, tal qual ocorre com os militares); (d) estipula??o de condi??es m?nimas que dever?o ser observadas pelas unidades gestoras dos fundos de pens?o de servidores p?blicos, bem como pelos gestores da Seguridade Social; (e) especifica??es mais detalhadas acerca do sistema especial de inclus?o social previsto na Emenda 41 (art. 201, ?12, da CF), que dever? abranger os trabalhadores sem v?nculo empregat?cio e aqueles sem renda pr?pria dedicados, exclusivamente, ao trabalho dom?stico no ?mbito da resid?ncia da pr?pria fam?lia e que ter? al?quotas e car?ncias inferiores ?s vigentes para os demais segurados do RGPS; (f) amplia??o das possibilidades de diferencia??o de al?quotas e de bases de c?lculo das contribui??es sociais dos empregadores para a Seguridade Social, de modo a incluir a possibilidade de diferen?as em raz?o do porte da empresa e da condi??o estrutural ou circunstancial do mercado de trabalho. Ressalte-se que esta ?ltima modifica??o visa complementar recente altera??o do art. 195 da CF, que trata das contribui??es ? Seguridade Social, empreendida pela Reforma Tribut?ria (Emenda n? 42, de 19 de dezembro de 2003). De acordo com a nova reda??o do dispositivo, as contribui??es sobre folha de sal?rios poder?o ser, doravante, substitu?das gradual, total ou parcialmente pelas incidentes sobre receita ou faturamento. Com isso, espera-se desonerar a folha de sal?rios e incentivar a formaliza??o do emprego. Tamb?m se espera abrir caminho para a implanta??o do sistema de inclus?o social destinado a trazer para a previd?ncia social contingente expressivo de brasileiros que t?m renda, mas est?o fora da prote??o previdenci?ria, por exercerem atividades informais ou mesmo aut?nomas. 37 Do exposto, fica claro que a PEC Paralela representa aperfei?oamento justo e necess?rio das novas regras previdenci?rias estabelecidas a partir da Emenda 41, com destaque para a flexibiliza??o das regras relacionadas aos tetos remunerat?rios, bem como para a atenua??o do esfor?o contributivo de servidores em situa??es especiais, como ? o caso daqueles em fase de transi??o. 8. Considera??es gerais e perspectivas O presente estudo buscou fornecer uma ampla vis?o do recente processo de reformula??o da previd?ncia social no Brasil, mostrando os avan?os alcan?ados. Certamente a reforma empreendida por meio da Emenda 20 n?o foi a ideal. Contudo ? importante ter em mente que foi a reforma poss?vel de ser implantada naquele momento. Mesmo assim, conseguiu avan?ar sobremaneira em termos de garantia de relativo equil?brio de longo prazo do sistema previdenci?rio, al?m de ter implantado v?rios ajustamentos param?tricos, que, no caso do regime do servidor p?blico, conseguiram conter a trajet?ria explosiva do d?ficit ao longo do tempo. O problema ? que, sendo de curt?ssimo prazo a necessidade de ajuste fiscal do Brasil, a redu??o do d?ficit previdenci?rio tamb?m se configura como urgente. Contudo, previd?ncia social ?, por sua natureza intr?nseca, pol?tica de longo prazo, visto que afeta diversas gera??es. Assim, n?o se deve igualar os que ainda v?o entrar no mercado de trabalho, os j? filiados a algum regime previdenci?rio e os que se encontram em gozo de benef?cios, porque muitas decis?es individuais foram tomadas levando em considera??o o arcabou?o legal vigente, sendo imposs?vel ou sobremaneira injusto para muitas pessoas fazerem ajustes inesperados. Isso n?o quer dizer, entretanto, que cada um dos grupos envolvidos ? ativos, inativos e futuros segurados ? n?o devam arcar com parte do ?nus do ajuste. Pelo contr?rio. ? importante que 38 assim seja, para que n?o se imponha sobrecarga insuport?vel sobre as gera??es futuras. Tamb?m ficou evidente que o processo de regulamenta??o da Emenda 20 foi positivo. Modernizou e racionalizou o sistema previdenci?rio brasileiro, explorando satisfatoriamente as possibilidades de conten??o de gastos abertas pelo novo texto constitucional. Conforme visto, com o novo governo de esquerda al?ado ao poder, em 2003, o processo de reformula??o da previd?ncia social ganhou novo f?lego, sendo conferida prioridade absoluta ? aprova??o de nova proposta de reformula??o destinada a aprofundar as modifica??es at? ent?o empreendidas. Foi, assim, aprovada em tempo recorde, a Emenda 41, cujas mudan?as foram substanciais e ter?o impactos sobremaneira positivos no equil?brio atuarial de longo prazo dos regimes pr?prios de previd?ncia dos servidores p?blicos vinculados ? Uni?o, aos estados, ao DF e aos munic?pios. Na verdade, com as ?ltimas mudan?as empreendidas, a aposentadoria e a pens?o do servidor p?blico deixaram de constituir direitos intr?nsecos ? carreira p?blica, passando a representar efetivos benef?cios previdenci?rios. Antes, as despesas com esses direitos corriam ? conta do Tesouro, tal qual os gastos com remunera??o e outras despesas de pessoal. Doravante, os benef?cios ser?o concedidos a partir de regras previdenci?rias, tal qual ocorre no ?mbito do regime geral e da previd?ncia privada. Ou seja, ser?o fruto das contribui??es efetivamente aportadas pelo servidor e por seu empregador, aliviando, assim, os or?amentos p?blicos. Em termos gerais, pode-se dizer que o processo de reformula??o da previd?ncia que vem sendo empreendido no Brasil, j? tendo estabelecido importantes ajustes param?tricos, caminha na dire??o de consolidar um eficiente modelo misto de previd?ncia, calcado em dois pilares b?sicos. O primeiro abrange o RGPS e o regime dos servidores p?blicos limitado ao mesmo teto do regime geral, consolidado sob bases atuariais e equilibradas no longo prazo. Esses dois regimes, embora n?o unificados, passaram a ter regras bastante homog?neas. O segundo pilar, um amplo, flex?vel e eficiente 39 sistema privado de previd?ncia complementar, que abarcar? tanto trabalhadores da iniciativa privada quanto do setor p?blico. Observe-se que tal configura??o do sistema previdenci?rio representar?, em termos pr?ticos, a consecu??o do objetivo inicial de unifica??o entre o RGPS e o RPSP. Vale complementar que a consolida??o desse modelo misto segue o mesmo direcionamento adotado em pa?ses, tais como: Espanha, EUA, Finl?ndia, Gr?cia, Holanda, It?lia, Irlanda, M?xico, Jap?o, Noruega, Reino Unido, Su??a e Su?cia. Nesses pa?ses, os fundos de pens?o, al?m de se constitu?rem em fonte de renda para a aposentadoria, t?m papel fundamental no dinamismo do mercado de capitais e no financiamento produtivo. Assim, s?o boas as perspectivas nesse sentido. Com efeito, ? grande o potencial de crescimento da previd?ncia privada no Brasil. Afinal, existem cerca de 40 milh?es de integrantes da for?a de trabalho n?o vinculados a nenhum sistema fechado de poupan?a previdenci?ria, dentre os quais pelo menos 3 milh?es est?o situados em altas faixas salariais e det?m bom n?vel de qualifica??o profissional (dados PNAD- IBGE). Estes constituem, portanto, participantes potenciais da previd?ncia complementar. Outro importante ponto relaciona-se ao modelo ideal de sistema previdenci?rio para o Brasil. No in?cio da d?cada de 90, a quest?o da reforma da previd?ncia era abordada em termos da op??o entre regime p?blico de reparti??o versus regime privado de capitaliza??o e entre regime de benef?cio definido versus de contribui??o definida. Ou seja, implicava reformula??o estrutural do sistema. Decorridos mais de dez anos, as op??es passaram a se dar sob bases mais amplas. Antigas cren?as foram contestadas, como, por exemplo, a que afirmava que a privatiza??o do regime previdenci?rio conduz ao aumento da poupan?a nacional (embora esteja confirmado seu impacto positivo no desenvolvimento do mercado de capitais). Com efeito, o aporte financeiro do Estado, em caso de privatiza??o do sistema previdenci?rio, ? uma carga tripla. Isso, porque, em primeiro lugar, cabe ao Governo cobrir o d?ficit do sistema 40 p?blico. Em segundo, transferir contribui??es do regime antigo para o novo. Por ?ltimo, arcar com a aposentadoria m?nima, que, em geral, ? conferida ?queles segurados que n?o acumularam o suficiente para financiar sua pr?pria conta individual. No caso brasileiro, estima-se que tal custo representaria 2,5 vezes o PIB, o que, diante da cr?tica situa??o fiscal, significa que o Brasil jamais poderia optar por essa alternativa. Na verdade, o Pa?s despendeu tempo demais em discuss?es e an?lises centradas na alternativa de privatiza??o do sistema, nos moldes do modelo de tr?s pilares do Banco Mundial. Ap?s anos de debates e estudos, pode-se dizer que o caminho escolhido n?o foi copiar modelos adotados em outros pa?ses, mas ajustar os elementos positivos de cada modelo ? realidade brasileira. Com rela??o ao regime geral de previd?ncia, a tend?ncia ? que os esfor?os passem a se direcionar ao aprimoramento gerencial em curso, com destaque para altera??es das ren?ncias previdenci?rias nos setores com regras especiais e ? amplia??o da cobertura previdenci?ria, que hoje equivale a apenas 45% da popula??o ocupada. Nesse ?ltimo caso, trata-se de procurar abarcar contingente substancial dos chamados ?sem-previd?ncia?. De qualquer forma, vale sublinhar que os dados relativos ?s proje??es atuariais das despesas do RGPS preocupam. Afinal, de acordo com a LDO para 2004, enquanto as despesas com o regime de previd?ncia dos servidores p?blicos federais (n?o considerados os militares) dever?o diminuir de 1,18% para 0,77% do PIB entre 2003 e 2020; as relativas ao regime geral aumentar?o de 6,66% para 7,29% (LIMA). Os benef?cios rurais, por exemplo, em vista de sua import?ncia social e impacto distributivo, reclamam abordagem diferenciada. A necessidade de financiamento dos benef?cios pagos ? clientela rural, por constituir pol?tica de assist?ncia social destinada a combater a pobreza, deve ser explicitada e devidamente coberta com recursos provenientes de outras contribui??es sociais. Nesse contexto, vale lembrar a possibilidade trazida pela Emenda 42 41 (Reforma Tribut?ria) de substitui??o da contribui??o sobre a folha salarial pela incidente sobre receita ou faturamento. Na verdade, a forma atual de financiamento da previd?ncia rural evidencia um equ?voco distributivo: o de trabalhadores pobres do setor urbano financiarem trabalhadores mais pobres do setor rural. Isso se d? porque, depois de utilizadas as ex?guas contribui??es oriundas do setor rural, acessam- se os recursos das contribui??es urbanas para a previd?ncia. Apenas quando exaurida esta ?ltima fonte, ? que se recorre ?s contribui??es parafiscais da seguridade social (Cofins, Contribui??o sobre o Lucro L?quido e CPMF, e outras fontes de menor peso). Tal sistem?tica ? socialmente in?qua, devendo, pois, ser modificada. A necessidade de financiamento da previd?ncia rural, que gira em torno de 1% do PIB (CASTRO&DELGADO), precisa ser explicitamente assumida como ?nus fiscal de longo prazo assumido pelo conjunto da sociedade. Ainda na esfera do RGPS, em vista do crescente envelhecimento da popula??o brasileira e de seus efeitos no financiamento do regime de reparti??o vigente, cabe considerar a possibilidade de igualar o tratamento, em termos de idade e de tempo de contribui??o, entre homens e mulheres e entre professores n?o-universit?rios e as demais categorias profissionais (tanto no RGPS quanto no RPSP), bem como entre trabalhadores urbanos e rurais. Al?m disso, ? igualmente oportuno considerar a estipula??o de uma idade m?nima para aposentadoria por tempo de contribui??o, no ?mbito do regime geral, ou mesmo a vig?ncia, no longo prazo, apenas da aposentadoria por idade em todos os regimes previdenci?rios do pa?s. No primeiro caso, a proposta decorre do fato de que o fator previdenci?rio, embora reduza o valor da aposentadoria precoce, n?o a elimina. Com efeito, a incid?ncia do fator tende a n?o inibir a aposenta??o precoce do trabalhador que aufere maior rendimento e participa de fundo de pens?o destinado a complementar sua aposentadoria. No segundo caso, a id?ia ? igualar a previd?ncia brasileira ? tend?ncia mundial de exist?ncia apenas da aposentadoria por idade e por invalidez. 42 Outra perspectiva de mudan?a est? na reformula??o da previd?ncia dos militares. Como visto, estes passaram inc?lumes pelas reformas previdenci?rias at? aqui empreendidas. Na verdade, o regime de previd?ncia dos militares experimentou apenas pequenas mudan?as, via legisla??o infraconstitucional, a mais relevante, o aumento de 1% para 7,5% na al?quota de contribui??o para financiamento das pens?es. Ao mesmo tempo, contudo, enquanto o custo da previd?ncia dos servidores civis vem se reduzindo, a dos militares tem subido de forma preocupante. ?Entre 1995 e 2002, o crescimento real do gasto p?blico federal com pessoal ativo foi de apenas 2,1% a.a., enquanto o gasto com inativos cresceu 2,4%. Ao desagregar esse n?mero, constata-se, por?m, que os gastos com inativos civis e militares cresceram a taxas muito diferenciadas entre si, de 0,9% a.a. e 5,6% a.a., respectivamente? (GIAMBIAGI&CASTRO). ? certo, ainda, que estamos na emin?ncia de novas altera??es no texto constitucional, fruto da eminente aprova??o da PEC Paralela. Al?m disso, algumas quest?es estabelecidas na Emenda 41 poder?o vir a ser modificadas pelo STF, caso este decida que cont?m v?cio de inconstitucionalidade. S?o exemplos a aplica??o imediata do teto e dos subtetos a todos os servidores em atividade quando a emenda entrou em vigor, bem como a incid?ncia da contribui??o previdenci?ria sobre as rendas dos que, na mesma ocasi?o, j? estavam aposentados ou eram benefici?rios de pens?es. Na verdade, cabe reconhecer que, como assegura BALERA, ?o direito previdenci?rio ? direito em forma??o, que o dia-a-dia vai conformando e que se aperfei?oa, segundo regras inicialmente fixadas pelo quadro normativo, ao longo das etapas sucessivas da vida dos segurados?. Com efeito, deve-se vislumbrar a Reforma da Previd?ncia Social como uma seq??ncia de modifica??es, um processo que se completa em fases sucessivas. No caso brasileiro, esse processo teve in?cio em 1995, segue seu curso em 2004, com a PEC Paralela e a legisla??o destinada a regulamentar a Emenda 41, devendo prosseguir ao longo dos anos seguintes. Ou seja, ainda n?o se esgotou. Assim, a resposta para a quest?o colocada ao final da 43 introdu??o do presente estudo ? que h?, sim, que se esperar novas mudan?as relevantes no escopo da Reforma da Previd?ncia Social. N?o obstante, as altera??es na Constitui??o tendem a ser menores do que aquelas a serem empreendidas mediante legisla??o infraconstitucional. O importante ? que a agenda do processo de reforma n?o deixe de mirar o objetivo de se chegar, no longo prazo, a um cen?rio fiscal relativamente confort?vel e sem que os tesouros p?blicos sejam chamados a cobrir d?ficits previdenci?rios crescentes, disponibilizando, assim, recursos para outras ?reas sociais importantes. Bibliografia AL?M, A.C.D. & GIAMBIAGI, F. Despesa Previdenci?ria: An?lise de sua Composi??o, Efeitos da Infla??o e Bases para uma Alternativa Intermedi?ria de Reforma. Rio de Janeiro: Departamento de Economia da PUC, set/1997 (Texto para Discuss?o, 374). AMARO, Meiriane. N. O Processo de Reformula??o da Previd?ncia Social Brasileira. 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Os demais 3.419 munic?pios brasileiros est?o vinculados ao INSS. ii Ressalte-se que os efeitos do fator previdenci?rio s? passar?o a ser integralmente verificados a partir do final de 2004, tendo em vista a regra de transi??o estabelecida quando de sua institui??o. iii O Minist?rio da Previd?ncia Social estima que, tendo em vista o elevado grau de informaliza??o do mercado de trabalho, cerca de 40,2 milh?es de trabalhadores n?o contribuem para qualquer regime previdenci?rio. A grande maioria desses indiv?duos, quando perder a capacidade laboral, demandar? benef?cios assistenciais a serem custeados por toda a sociedade. iv O Minist?rio da Previd?ncia Social estima que o tempo m?dio de servi?o dos servidores anterior ? entrada no regime pr?prio da Uni?o corresponde a 11,7 anos, que pode ter sido exercido tanto no RGPS como em outro regime pr?prio.