Valor Econômico, v. 23. n. 5703, 07/03/2023, Brasil, A2
Pontos de atenção na formulação do regime fiscal
Luiz Schymura

Nos próximos dias, o ministro da Fazenda, Fernando Haddad, deve anunciar a proposta do Executivo de um regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do país e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico.

Com base no estabelecido na Emenda Constitucional (EC) 126/2022, a chamada “emenda da transição”, esse novo conjunto de regras fiscais tramitará como legislação infraconstitucional. Dessa forma, o governo deve apresentar a nova diretriz fiscal por meio de Projeto de Lei Complementar. Caso tudo corra a contento, a Lei Complementar (LC) é sancionada. Ato contínuo, o teto de gastos (assim como outras regras a ele associadas) é automaticamente revogado, e os novos dispositivos da LC começam a vigorar.

Como se sabe, propor um regime fiscal não é tarefa fácil. O tema remete a definições sobre parâmetros do Orçamento público para os próximos anos. Tópico extremamente sensível para qualquer democracia. Por isso, o assunto tem despertado tanto interesse e preocupação das diversas forças políticas.

Faz todo sentido criar uma regra fiscal que assegure maior previsibilidade aos agentes econômicos. Com isso, é natural imaginar que, quanto maior for a abrangência da regra, mais restrito fica o campo de ação da classe política e, por conseguinte, maior o nível de controle das contas públicas, pois subterfúgios e a chamada “contabilidade criativa” se tornam praticamente inexequíveis.

Contudo, exceções sempre vão existir e, por isso, devem ser consideradas no desenho do novo arcabouço. A começar pela conta dos juros da dívida pública. De fato, é difícil estabelecer um limite para a despesa com juros. Na verdade, por serem endógenos, apresentarem alta volatilidade e representarem um dispêndio expressivo para o setor público brasileiro, os juros acabam sendo fonte de grande dor de cabeça na gestão fiscal.

O dispositivo fiscal também deve contemplar desvios para situações atípicas (como a pandemia), mas sem perder de vista a sustentabilidade de longo prazo das contas públicas. É preciso que a regra seja acompanhada por planejamento fiscal de médio e longo prazo, possibilitando o ganho de credibilidade ao longo do tempo. Por último, como o país é um grande produtor de commodities, a política fiscal deve ser, em algum grau, anticíclica.

Em relação ao “espaço para gastar”, está cada dia mais clara a percepção de que varia em função de alguns fatores, dentre eles: arrecadação pública, taxa de crescimento da economia e condições de mercado que definem as taxas de juros. A EC do teto de gastos, criada em momento de crise fiscal aguda, é um bom exemplo, pois seu rigor é oriundo de um “espaço para gastar” extremamente limitado no momento de sua criação. Por causa disso, é importante que o arcabouço fiscal contemple alguma flexibilidade na redefinição de suas regras ao longo do tempo. Assim, a regra propiciará condições para a condução de uma política fiscal consonante com a realidade das contas públicas do país.

Em suma, como bem aponta meu colega Bráulio Borges, o trade-off entre credibilidade e flexibilidade seria a questão central do regime fiscal.

À luz da experiência internacional, meus colegas Bráulio Borges, Carolina Resende e Manoel Pires veem com muito entusiasmo o arcabouço fiscal em vigor na Nova Zelândia, que tem evoluído muito nas últimas décadas. A regra fiscal neozelandesa é redefinida a cada ciclo de governo. Desse modo, o Tesouro faz recomendações, de forma pública, de princípios e objetivos gerais para um novo ciclo de governo.

No último ciclo, as recomendações do Tesouro neozelandês foram baseadas num limite de dívida líquida e na projeção dessa trajetória de endividamento. “É como se 90% do PIB fosse o teto, e, para minimizar a chance de que seja atingido em função dos riscos fiscais de diferentes tipos de choque, ancora-se de, forma prudencial, a dívida líquida em 50% do PIB”, explica Pires. Na prática, a recomendação foi de que o país atinja superávit fiscal no médio prazo, ao longo do ciclo governamental, saindo de uma posição de déficit. A cada quatro anos, o mesmo exercício é feito e os parâmetros e objetivos fiscais são redefinidos. E, a partir deles, se estabelece um novo ciclo de planejamento fiscal.

Na vizinhança do Brasil, um dos destaques é a Colômbia. De forma similar às recomendações do Tesouro da Nova Zelândia, a Colômbia formalizou a regra de ancorar a dívida pública líquida em um limite de 50% do PIB, de forma a ensejar uma trajetória que minimiza o risco de o endividamento ultrapassar 71% do PIB, que funciona como o teto de tolerância.

No Brasil, é importante lembrar que o Tesouro Nacional já faz algo muito próximo ao que o seu correspondente da Nova Zelândia realiza em relação à avaliação de risco da trajetória da dívida pública. O Relatório de Projeções Fiscais, publicação semestral do Tesouro, constrói cenários alternativos para a rota da dívida pública considerando trajetórias de receita, despesa, juros e crescimento, e mapeando riscos fiscais.

Segundo Pires, esse exercício de quadros de risco do caminho da dívida pública pelo Tesouro poderia ser a base para uma proposta ou recomendação de desempenho fiscal para o governo, ao estilo da Nova Zelândia. Dentro dessa avaliação, o governo pode desenhar seu planejamento fiscal. Por um lado, pode definir um orçamento contracionista, com baixo crescimento da despesa. Por outro, se desejar que a despesa pública cresça um pouco mais, deve propor medidas de ajuste pelo lado da receita para compensar, de modo a manter a consistência macroeconômica de médio prazo.

Esse tipo de arcabouço cabe tanto em governos de direita como de esquerda porque flexibiliza a parametrização do ajuste às circunstâncias de mercado e não engessa a forma como o ajuste deve ser feito para atender aos objetivos fiscais de médio prazo. Assim, também permite ao governo o cumprimento do seu projeto político escolhido democraticamente nas urnas.