Valor Econômico, v. 23. n. 5704, 08/03/2023, Brasil, A3
Regra fiscal tem de ser simples, aplicável e factível, diz Vilma
Marta Watanabe

O novo arcabouço fiscal pode considerar limite de gastos ou metas de resultado primário ou os dois parâmetros conjuntamente, mas precisa atender aos princípios da simplicidade, aplicabilidade e flexibilidade. Para ser crível, não basta apenas a definição da regra fiscal, mas também um ambiente de governança no qual um dos instrumentos importantes é a avaliação permanente de gastos. Além de controlar o nível de despesas, é preciso melhorar a qualidade delas. Nessa avaliação de gastos, políticas públicas e renúncias tributárias estão entre as prioridades.

É o que defende a economista Vilma Pinto, diretora da Instituição Fiscal Independente (IFI). Há sinalização positiva do governo federal ao prometer a antecipação da proposta de novo arcabouço fiscal para março, bem antes do prazo legal, diz Vilma.

Esta é a primeira de uma série de entrevistas e reportagens do Valor Fiscal sobre a nova regra para as contas públicas e a situação fiscal do país, a serem publicadas nas próximas semanas.

Para Vilma, a divulgação do pacote de medidas em janeiro também mostra que o governo tem preocupação em relação à repercussão que o aumento do nível de gastos pela Emenda Constitucional 126/22, resultante da promulgação da PEC da Transição, pode trazer para a trajetória da dívida pública. Mas as despesas que estão sendo criadas, alerta, têm caráter permanente e a nova regra fiscal precisa ser compatível com a estrutura de gastos desenhada.

Para manter a dívida bruta do governo geral no nível de 2022, equivalente a 73,5% do PIB, diz ela, o resultado primário do setor público consolidado, incluindo União, Estados, municípios e estatais, precisaria ser de superávit de 1,4% do PIB. Isso, considerando o médio prazo - período de 2024 a 2031 -, em cenário com crescimento real médio da economia de 2% e juros reais implícitos da dívida de 4% ao ano.

A IFI calcula que haverá déficit de 1,3% do PIB neste ano e de 1,1% em 2024 no setor público consolidado. No governo central, especificamente, o déficit primário deve ser de 1,1% do PIB em 2023 e de 0,9% em 2024, segundo as estimavas da instituição no cálculo mais recente, que já embute os efeitos do pacote.

Atualmente a IFI calcula que a relação dívida bruta/PIB encerre 2023 em 78,7%, com avanço para 82,3% ao fim de 2024, sob impacto também de inflação, juros e desaceleração no crescimento do PIB. Os cálculos, porém, dependem da definição do novo arcabouço fiscal. O cenário que se considerou foi o do atual teto de gatos, incluídos os efeitos do pacote anunciado em janeiro pelo ministro da Fazenda, Fernando Haddad, e a expectativa de reforma tributária.

Ex-assessora econômica na Secretaria da Fazenda do Paraná, Vilma cita a reforma tributária como medida estrutural importante, que pode contribuir para maior crescimento econômico, com impacto positivo para receitas e quadro fiscal. É preciso, porém, discutir conjuntamente a questão federativa envolvida, diz.

Cenário atual
Após a divulgação do pacote pelo ministro Haddad, o cálculo da IFI indica dívida bruta equivalente a 78,7% do PIB ao fim de 2023 e de 82,3% do PIB em 2024. É preciso considerar que o cenário traçado para os cálculos ainda é incerto, dado que não temos a nova âncora fiscal. O cenário foi feito considerando a regra vigente do teto de gastos, o pacote de janeiro e a perspectiva de reforma tributária.

A IFI considera crescimento de PIB de 0,9% neste ano e de 1,4% para o ano que vem. Inflação medida pelo IPCA ao fim de 2023 estimada em 5,6%, lembrando que ela subiu, porque em janeiro estava em 5,3%. Para 2024, o IPCA projetado é de 3,8%.

Para manter a estabilização da relação dívida bruta/PIB no nível de 2022 - 73,5% do PIB - seria necessário superávit primário de 1,4% do PIB do governo consolidado, em cálculo que considera o médio prazo - período de 2024 a 2031-, com cenário em que a IFI considerou crescimento real médio da economia de 2% e juros reais implícitos da dívida de 4% ao ano. O cálculo da IFI aponta déficit primário de 1,3% do PIB este ano e de 1,1% em 2024 para o setor público consolidado. No governo central o déficit primário esperado é de 1,1% neste ano e de 0,9% em 2024.

O pacote divulgado em janeiro mostra a preocupação do governo em relação à curva da dívida pública desenhada a partir da negociação da PEC da Transição, que resultou na EC 126/22. Mas é preciso ter mudanças estruturais, porque o governo tomou medidas que trazem aumento do nível de gastos com despesas permanentes, como as alterações no Bolsa Família e o reajuste do salário mínimo.

Arcabouço fiscal
O objetivo de um arcabouço fiscal é criar sustentabilidade fiscal por meio do controle da trajetória da relação dívida/PIB. Como o governo tem lançado medidas que levam a gastos permanentes, a nova regra fiscal precisa ser compatível com a nova estrutura de gastos desenhada. O governo dá uma boa sinalização ao anunciar que vai antecipar a divulgação das novas regras fiscais de agosto para março.

Há variedade de regra fiscais que podem trazer sustentabilidade à dívida, e isso pode ser via controle de despesas ou metas de resultado primário ou com controle de gastos combinado com fluxo. É preciso que a medida seja bem calibrada e precisa ter aplicabilidade, simplicidade e flexibilidade.

Na pandemia de covid-19, por exemplo, o decreto de calamidade pública possibilitou gastos extraordinários em 2020. Mas como em 2021 ainda havia efeitos da pandemia e os gastos estavam em nível alto, sendo de difícil reversão, tivemos em 2021 vários puxadinhos no teto de gastos. Isso fragilizou a regra. Não adianta nada ter uma regra de controle de gastos que vai ficar vulnerável. Estudos mostram que o arcabouço pode ter uma regra de gatilhos, de salvaguardas, mas também pode se prever um retorno gradual para os parâmetros estabelecidos. Se furou o teto de gastos porque teve que executar crédito extraordinário, por exemplo, haveria um período de tempo para se retornar ao nível de despesas estabelecido. Assim se evita mudar toda hora a regra.

Governança fiscal
Uma regra fiscal sozinha não vai garantir tudo. Ela precisa estar alinhada a outras práticas, como a melhora da qualidade do gasto público, que pode ser buscada com instrumentos como a avaliação permanente de gastos, como as “spending reviews”.

Nos últimos anos tivemos a reforma da Previdência, mas com a regra do teto de gastos, os cortes ficaram muito nas despesas discricionárias. Não é só controlar o nível de gasto, é necessário melhorar a qualidade. Isso não precisa estar dentro da nova regra fiscal, mas o encaminhamento traria maior segurança sobre sua sustentabilidade. As spending reviews permitem reduzir também gastos obrigatórios com qualidade. A prioridade para avaliação são as políticas públicas e as renúncias fiscais.

Outro instrumento que se adota hoje em vários países são os quadros de despesa de médio prazo [MTEF, na sigla em inglês para Medium Term Expenditure Framework]. A ideia é trazer para a elaboração do Orçamento do ano a perspectiva de impacto para além daquele exercício, abarcando um período que pode ser de três anos, por exemplo, o que permite uma análise do gastos no médio prazo. Isso pode ser feito independentemente do PPA [Plano Plurianual], que continuará existindo.

Investimentos
O corte de gastos nos últimos anos ficou focado em despesas discricionárias e afetou os investimentos. Pelos dados que o Tesouro Nacional tem divulgado, há alguns anos estamos, no governo federal, com investimento líquido - investimento descontada a depreciação - negativo. Estamos investindo abaixo do que está sendo depreciado. Ou seja, estamos perdendo capital em relação ao PIB. É preciso verificar as áreas prioritárias e aumentar o nível de investimentos. E é preciso ter maior qualidade e aumentar a eficiência desse gasto.

Políticas públicas
Já há comitê de monitoramento e avaliação de políticas públicas e é preciso fazer com que esses resultados gerem impacto positivo. Ainda não tivemos mudança das políticas em decorrência dessas avaliações.

Com a avaliação permanente, é possível identificar que determinada política é boa, mas tem um desenho que precisa ser mais bem calibrado. O Bolsa Família, por exemplo, que agora tem sido discutido de forma mais profunda. O programa é uma boa política pública. Só que conceder o mesmo valor para todas as famílias, independentemente do tamanho da família, é o melhor desenho?

Renúncia tributária
As avaliações de políticas públicas não impactam somente o lado das despesas. Elas podem ter efeito também nas receitas, com a avaliação dos benefícios tributários, área na qual temos muitos passos para avançar. É preciso fazer uma harmonização de metodologia. Fala-se muito dos gastos tributários da União, mas nos Estados e municípios também há essa renúncia e cada ente apura isso de um jeito. A harmonização é importante para se fazer um diagnóstico.

Reforma tributária
A melhor solução para os gastos tributários com ICMS passa pela reforma tributária. É preciso avançar também na simplificação do sistema tributário e no uso de recursos tecnológicos para melhorar a arrecadação e a fiscalização. Uma reforma da tributação sobre consumo deve ser neutra do ponto de vista de carga tributária, mas a maior eficiência do novo sistema, com redução da complexidade, deve contribuir para o crescimento econômico e assim pode melhorar a arrecadação do governo, com impacto na sustentabilidade das contas públicas. A simplificação passa pela aglutinação de tributos, inclusive de impostos arrecadados pelos governos subnacionais, mas é preciso discutir a questão do federalismo conjuntamente.