Valor Econômico, v. 23. n. 5706, 10/03/2023, Brasil, A4
Leal de Barros quer limite para gasto na regra fiscal
Marta Watanabe


O novo arcabouço fiscal precisa ser baseado em limite de gastos, instrumento que está no controle direto do governo. Além de um teto geral de gastos, a nova regra pode ter “subtetos” por áreas temáticas, o que traria mais credibilidade ao seu cumprimento. Os limites seriam definidos para um horizonte mais amplo, de cinco anos. A correção do teto agregado seria com base no centro da meta de inflação acrescido de 1,5 ponto percentual real. A nova regra teria cláusulas de escape bem desenhadas, como limite de crédito extraordinário definido e margem orçamentária para absorção de choques. O seguro-desemprego ficaria fora do teto. 

Esses são alguns dos pontos principais da proposta de novo arcabouço fiscal que o economista Gabriel Leal de Barros, sócio da Ryo Asset, apresentou ao Valor Fiscal. “A sugestão é de nova regra fiscal apertada, mas factível e equilibrada, que harmoniza a política fiscal e monetária, incorpora quadro de despesas de médio prazo, conversa com a política de ‘spending review’ e faz upgrade nas cláusulas de escape para absorção de eventuais choques, possibilitando também que políticas de curto e médio sigam na mesma direção.” 

Ex-diretor da Instituição Fiscal Independente (IFI), Barros diz que se preocupa com a aparente “pressa” do governo em apresentar a nova regra. “Se bem desenhado, o novo arcabouço será para o governo Lula III o que significou o Plano Real.” Ele explica a comparação com o grande plano de estabilização econômica que, lançado em 1994, resolveu a hiperinflação. “Se bem feita, a nova regra muda a percepção de risco fiscal e a trajetória das contas públicas de forma brutal. Derruba o prêmio de risco e o juro de equilíbrio. Por isso o efeito macroeconômico pode ser equivalente ao do Plano Real.” 

Uma regra bem feita, ressalta, também abre espaço a debate de qualidade superior da reforma tributária, grande aposta de reforma estrutural do governo. “O arcabouço ajuda trazendo mais tranquilidade para discutir a reforma, porque o governo não terá que sair correndo para pagar despesa que vem com regra fiscal frouxa.” 

Barros diz que está convicto de que a nova regra fiscal precisa basear-se em controle de gastos. Experiências internacionais mostram, diz, que regra de dívida ou de primário estrutural deram errado. 

“Não adianta colocar a regra em instrumentos nos quais o governo não tem controle direto. E não basta ter teto agregado porque é preciso ter instrumentos para cumprir a regra.” A inclusão de subtetos por áreas temáticas, diz, dá esses instrumentos. “Isso é viável porque o Congresso já trabalha desse jeito. As comissões do Orçamento são organizadas por áreas temáticas para fazer as emendas.” 

A definição de subtetos, com limites de crescimento de despesas por áreas temáticas, também ajuda a organizar o conflito distributivo na definição do Orçamento, diz. “Os subtetos trazem maior transparência na elaboração e na execução do Orçamento”, diz. 

“Quando se tem apenas o teto geral, ninguém sabe o que acontece ali embaixo para cumprir a regra. Com os subtetos, as diversas áreas trabalharão para cumprir os próprios subtetos. É um mecanismo convergente com a prática de spending review.” E o governo pode manter divulgação de relatórios gerenciais por ministérios. 

A ideia também é mudar o prazo de alcance dos limites. O atual Plano Plurianual da União (PPA) diz, demanda grande esforço de elaboração, mas não é instrumento muito efetivo de planejamento do. A ideia, explica, é criar um planejamento de médio prazo aderente à nova regra de gastos. 

Barros defende que o teto e os subtetos teriam horizonte de cinco anos. Nos dois primeiros anos os subtetos seriam impositivos, com metas que precisam ser cumpridas. “Creio ser razoável um prazo de dois anos, para ter previsibilidade sobre a trajetória de gastos. Essa prática criará disciplina para que várias políticas públicas sejam pensadas de forma antecipada.” Nos três anos seguintes os subtetos seriam metas indicativas. O modelo, defende, ajuda a acabar com a “bicicleta”, na qual se empurra a execução de gastos para o ano seguinte e elimina-se o orçamento paralelo dos restos a pagar. 

Os subtetos, diz, funcionam como “janelas móveis” e oferecem a flexibilidade para alterar prioridades. “É possível calibrar investimento em determinada área por um período, de forma móvel ao longo dos ciclos”, exemplifica. 

O modelo, diz, também ajuda a tirar a pró-ciclicalidade que tem caracterizado os gastos mínimos com saúde e educação. A Emenda Constitucional 126/22 - que resultou da PEC da Transição - revogou o dispositivo que tratava do gastos mínimo nas duas áreas. Isso, defende Gabriel, pode ser tratado pelo mecanismo dos subtetos de gastos por áreas temáticas, porque o retorno a regras de vinculação de receitas não seria positivo e economicamente adequado. 

A regra com subtetos, explica, vem sendo testado há décadas na Suécia, onde o modelo orçamentário é muito parecido com o do Brasil em termos de estrutura de leis, além de Congresso que se organiza um pouco por áreas temáticas. Segundo ele, o modelo também tem inspirado outros países europeus. 

Outra vantagem da proposta, diz, é harmonizar a política fiscal com a orçamentária. Ou seja, harmoniza o objetivo do Ministério da Fazenda, que busca ancorar mercado e sinalizar para trajetória fiscal sustentável, com o objetivo do Planejamento, que olha as políticas públicas no médio prazo.” 

A proposta também muda a correção do teto geral. “Hoje se olha para o retrovisor corrigindo o teto pela inflação passada.” A sugestão, diz, é “pegar o guarda-chuva da política fiscal e harmonizar com a política monetária. “A inflação de médio e longo prazo do país, assim como o juro real de equilíbrio, é definida pela política fiscal. A política monetária só afeta curto prazo. A ideia é harmonizar os dois.” Por isso, diz, a proposta é corrigir o teto da despesa agregada pelo centro da meta da inflação, mais 1,5 ponto percentual de crescimento real. “A harmonização entrega inflação e taxa juro de equilíbrio da economia mais baixas.” 

A proposta também melhora as cláusulas de escape para evitar acionamento de gatilhos, indica. “Quanto mais bem desenhadas essas cláusulas, o governo tem mais capacidade de absorção de choques e isso não atrapalha a regra.” 

Barros defende manter crédito extraordinário como cláusula de escape, mas com limite matemático definido e não em aberto, como é hoje, evitando “cheque em branco”. Além disso, propõe tirar o gasto com seguro-desemprego do teto. Em 2022, diz, essa despesa alcançou R$ 40,7 bilhões. O gasto, no desenho que o benefício tem hoje, explica, é contracíclico. “Não faz sentido econômico manter dentro do teto porque atua como estabilizador automático.” 

Outra cláusula de escape, explica, é a reserva de contingência. “É uma margem orçamentária que acomoda e dá flexibilidade para mudar o Orçamento por subtetos.” Por exemplo, o teto total estabeleceria determinado valor de despesas, explica. As despesas dos subtetos de gastos por área temática somariam cerca de 80% do gasto do teto agregado. A diferença de 20 pontos percentuais seria a margem orçamentária na qual é possível acomodar eventuais choques. 

As três cláusulas de escape juntas, diz, dão flexibilidade para absorver choques historicamente mais comuns. “Se o choque for muito grande, como o da pandemia de covid-19, e as novas regras de escape não forem suficientes, não há problema. Não se rasga a regra porque é possível recalibrar a cláusula de escape.”