Valor Econômico, v. 23. n. 5707, 11,12 e 13/03/2023, Brasil, A4
Ibre vê trajetória da dívida como possível âncora fiscal
Anaïs Fernandes e Marta Watanabe 

O novo arcabouço fiscal do Brasil pode se ancorar na trajetória da dívida do país e em recomendações do Tesouro Nacional para que sejam definidas, a cada ciclo governamental, metas em outros parâmetros, como despesas e receitas, de modo a sinalizar o plano de voo das contas públicas. O modelo, que é aplicado em países como a Nova Zelândia, traria alguma flexibilidade para a regra, acomodando os diferentes projetos político econômicos de governos eleitos democraticamente, sem comprometer a credibilidade do regime fiscal. 

O diagnóstico foi apresentado ao Valor Fiscal pelos pesquisadores Manoel Pires, Bráulio Borges e Carolina Resende, do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre). Entre os pontos de atenção para a definição da nova regra fiscal brasileira, eles destacam que haverá mudanças nas despesas com saúde e educação, que voltam a ficar atreladas a receitas e podem levar a aumento de gastos. Além disso, dizem, não só a definição dos parâmetros numéricos, mas também o prazo de entrega de resultados é importante, pelos efeitos gerados sobre a atividade econômica e os juros. 

Os pesquisadores listam alguns princípios que devem ser observados pelas novas regras fiscais. Primeiro, a avaliação do espaço fiscal e dos seus riscos é que deve determinar o tamanho dos déficits que podem ser realizados e a velocidade do ajuste. A regra fiscal operacionaliza a forma como o espaço fiscal é percebido e utilizado, explicam. 

Quanto menor o espaço, tão mais apertada será a regra. Pires lembra que o teto de gastos, por exemplo, foi criado em momento de crise fiscal aguda e seu rigor deriva da percepção muito limitada do espaço fiscal à época. 

O espaço fiscal, no entanto, não é um conceito constante ou imutável no tempo, apontam. Ele pode mudar com as variações da arrecadação e os gastos estruturais que um governo pretende promover, com a taxa de crescimento da economia e com as condições de mercado que definem as taxas de juros. “O arcabouço fiscal deve ter alguma flexibilidade para reparametrizar suas regras ao longo do tempo e permitir que os governos possam conduzir a política fiscal em consonância com seus objetivos políticos”, escreve Luiz Guilherme Schymura, diretor do FGV Ibre, na Carta do instituto de março, antecipada ao Valor. 

Além disso, quanto maior a abrangência da regra, melhor o controle das contas públicas, porque são evitados subterfúgios e “contabilidade criativa”, afirmam. Existem, no entanto, excepcionalizações: os juros, que são muito voláteis; investimentos, exceção menos comum, mas adotada por alguns países; e itens da economia verde, uma discussão que surge agora, ainda de forma mais teórica e incipiente. 

A regra fiscal também deve permitir desvios em situações atípicas, como foi a pandemia, sem deixar de garantir a sustentabilidade de longo prazo. É preciso, ainda, que a regra seja acompanhada por planejamento fiscal de médio e longo prazo, possibilitando o ganho de credibilidade no tempo. 

Por fim, eles observam que, em um país produtor de commodities como o Brasil, a política fiscal deve ser, em algum grau, anticíclica. 

Para os pesquisadores, o arcabouço da Nova Zelândia traz boas ideias. O planejamento fiscal neozelandês é redefinido a cada ciclo de governo, mas o Tesouro do país faz recomendações, de forma pública, de princípios e objetivos gerais. No último ciclo, por exemplo, as recomendações do Tesouro neozelandês foram baseadas em um limite de dívida líquida de 50% do PIB e na projeção dessa trajetória de endividamento. O limite é estimado a partir de cenários de choques variados para os seis anos seguintes, de modo a minimizar o risco de a dívida líquida ultrapassar o patamar de 90% do PIB, definido por eles como arriscado. O limite de 50% também só pode ser superado para financiar projetos de alta qualidade. 

A partir desses recomendações, foram desenhadas algumas regras operacionais no país. Na prática, a recomendação foi de que a Nova Zelândia atinja superávit fiscal no médio prazo, ao longo do ciclo governamental, saindo de uma posição de déficit. A cada quatro anos, o mesmo exercício é feito, e os parâmetros e objetivos fiscais são redefinidos. 

Para Borges, é importante fazer distinção clara entre uma âncora baseada em trajetória desejada de dívida e uma meta de dívida. “Não é preciso chegar exatamente naquele nível de dívida. Há uma trajetória desejada de endividamento associada a alguma avaliação de sustentabilidade fiscal. A partir disso, são calibradas e parametrizadas as regras fiscais, que podem incluir a despesa, dentre um leque de opções.” 

Pires aponta a semelhança entre o modelo neozelandês e a recomendação do FMI com a União Europeia em um texto de agosto do ano passado. 

A carta do FGV Ibre lembra que o Tesouro brasileiro já faz algo muito próximo do que sua contraparte neozelandesa em relação à avaliação de risco da trajetória da dívida pública. Segundo Pires, isso poderia ser a base para uma proposta ou recomendação de desempenho fiscal para os governos. 

Dentro dessa avaliação, o governo poderia desenhar seu planejamento fiscal: um orçamento contracionista, com baixo crescimento da despesa; ou, se desejar que a despesa pública cresça um pouco mais, deve propor medidas de ajuste pelo lado da receita para compensar. “Esse tipo de arcabouço cabe tanto em governos de direita como de esquerda porque flexibiliza a parametrização do ajuste às circunstâncias de mercado e não engessa a forma como o ajuste deve ser feito para atender aos objetivos fiscais de médio prazo”, escreve Schymura. 

Os pesquisadores explicam que a Emenda Constitucional (EC) 126/22, que na tramitação ficou conhecida como “PEC da Transição”, prevê que, quando a lei complementar do novo arcabouço for aprovada, a emenda 95/16, do teto de gastos, será automaticamente revogada. Isso deve acontecer também com os chamados “gatilhos” associados ao teto, para redução automática das despesas. “Resta ver se, no novo arcabouço, será recriado algum gatilho por lei complementar, ou se esse mecanismo será eliminado definitivamente”, diz a Carta. 

Além disso, toda legislação fiscal contida em lei complementar ou ordinária poderá ser modificada por lei complementar, mas as regras fiscais que não forem tratadas na emenda do novo arcabouço não poderão ser alteradas por esse tipo de lei. Dessa forma, por exemplo, as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) são passíveis de alteração ou eliminação pelo novo regime fiscal, mas ele não vai poder modificar dispositivos constitucionais como a regra de ouro, que impede o governo de se endividar para pagar despesas correntes. 

Os pesquisadores destacam que a EC 126 revogou o mecanismo atual de correção dos gastos vinculados de saúde e educação pelo IPCA. Segundo eles, automaticamente vai se voltar à vinculação constitucional anterior: à receita corrente líquida (RCL), que engloba receitas de impostos e contribuições, no caso dos gastos federais de saúde, e à receita líquida de impostos (RLI) para a educação. 

O efeito nas contas públicas deve ser de mais gastos, porque as receitas têm demonstrado crescimento superior ao do IPCA. Na saúde, as despesas iriam de R$ 149,92 bilhões em 2023 para R$ 172,64, calcula Resende. Para 2023, a emenda da transição acrescentou na área da saúde exatamente essa diferença de R$ 22,73 bilhões ao Orçamento de 2023. 

No caso da educação, a mudança fará bem menos diferença em termos de impacto inicial no nível do gasto, porque a despesa tem sistematicamente ficado acima do limite mínimo constitucional, observam. 

A volta dessas vinculações sinaliza que o mecanismo da Desvinculação das Receitas da União (DRU) pode ganhar mais relevância daqui em diante na geração de resultado primário com uma trajetória de sustentabilidade da dívida, diz Borges. Ele lembra que pela EC 126, a DRU foi prorrogada até 2024. “Pode ser necessário ampliar a abrangência da DRU de 2025 em diante.”