Incentivos à adoção de mecanismos extraorçamentários e seus efeitos sobre a governança orçamentária: análise de casos em âmbito federal no período de 2012 a 2021

Abstract

O estudo teve como objetivo identificar a ocorrência e analisar as implicações orçamentárias e fiscais de práticas extraorçamentárias no governo federal, no período 2012-2022. Os chamados mecanismos extraorçamentários consistem em operações autorizadas e realizadas fora do processo orçamentário para viabilizar o financiamento de investimentos e políticas públicas a partir de fontes de recursos públicos. Equiparam-se, portanto, a receitas e despesas orçamentárias, mas não se sujeitam ao devido processo legislativo orçamentário nem aos controles ínsitos ao orçamento. Ainda que setorialmente as práticas possam estar associadas a mais agilidade e flexibilidade na gestão dos recursos públicos, a disseminação dos mecanismos extraorçamentários pode implicar riscos à transparência e accountability governamental e prejudicar o desempenho do orçamento enquanto instrumento para promover a disciplina fiscal, a eficiência e a efetividade do gasto público. Vão, portanto, de encontro a princípios e boas práticas de governança orçamentária. Por meio de pesquisa qualitativa, de natureza descritiva e exploratória, foram coletadas e analisadas evidências sobre a ocorrência e a extensão de práticas extraorçamentárias na gestão de recursos públicos federais de 2012 a 2021, considerando aspectos conjunturais e institucionais e a governança do processo decisório de formulação e execução dos mecanismos. Pelo menos R$ 167,3 bilhões foram vinculados a despesas públicas executadas à margem do orçamento fiscal e da seguridade social, sem o grau de transparência e controle exigido na gestão dos recursos públicos. Espera-se que o trabalho contribua para ampliar a compreensão sobre possíveis incentivos à busca de alternativas ao orçamento para financiar despesas públicas, bem como sobre a necessidade de se mitigar os riscos que a disseminação da prática pode implicar à transparência, à integridade, à eficiência e à efetividade do orçamento público nas suas múltiplas funções.