Descentralização fiscal baseada em transferências e captura de recursos públicos nos municípios brasileiros

Abstract

A descentralização fiscal brasileira nos anos 90 baseou-se em transferências intergovernamentais. Os municípios brasileiros tornaram-se os governos locais com maior participação das transferências na receita total, em comparação com outras grandes. A literatura mostra que essa composição da receita facilita a captura de recursos públicos por governantes. Tomando como proxy para captura a despesa legislativa dos municípios brasileiros, mostrou-se que: 1) as transferências são mais sujeitas à captura do que a receita tributária; 2) é menor a elasticidade da captura em relação a transferências baseadas no princípio da derivação (ICMS) do que em relação a transferências baseadas em fórmulas de distribuição (FPM); conclusões coerentes com os efeitos de ilusão fiscal e de poder de barganha, previstos na teoria. A captura também é maior nos municípios mais pobres e naqueles mais beneficiados na partilha das transferências. Para reduzir a captura propõe-se: vinculação de parte das transferências, restrições gerais ao uso de recursos, maior presença dos governos estaduais e federal na gestão dos municípios pobres e aperfeiçoamento da partilha das transferências. Em seguida, um estudo da vinculação de recursos representada pelo FUNDEF mostra evidências de que indicadores educacionais do ensino fundamental melhoraram com a vinculação. Os municípios mais pobres tiveram melhor performance relativa, logo a maior propensão à captura existente naqueles municípios não foi suficiente para anular os efeitos da vinculação.